Por Charles Donald Zink
Na antiguidade, o período do Império Romano cunhou a expressão popular “pão e circo”, adágio com raízes em uma política pública criada pelos antigos romanos, cuja finalidade, conforme se extrai de WIKIPEDIA (2011), “[...] previa o provimento de comida e diversão ao povo, com o objetivo de diminuir a insatisfação popular contra os governantes”.
Como se verifica naquele sítio, “[...] espetáculos sangrentos, como os combates entre gladiadores, eram promovidos nos estádios para divertir a população; nesses estádios, pão era distribuído gratuitamente.”
Segundo POTTER e MATTINGLY, (apud WIKIPEDIA, 2011) “[...] o custo desta política foi enorme, causando elevação de impostos e sufocando a economia do Império.” Ainda segundo aquele sítio, “a frase teria sua origem nas Sátiras de Juvenal, mais precisamente na décima (Sátira X, 77–81)”. O Império sucumbiu.
Seguem-se a esse evento, seis séculos do período do obscurantismo, (Séc. V à XI, marcado pela “Santa Inquisição”), cinco séculos do iluminismo (Séc. XI à XVI, com as discussões em torno da Monarquia), acompanhados por mais três séculos marcados pelo período das revoluções (Séc. XVII à XIX, com as revoluções: gloriosa, francesa e industrial) tendo por resultado a ascensão da burguesia ao poder político e a expansão comercial no mundo. O século XX traz consigo a marca dos ajustes em torno de espaços econômicos e sociais e discussões em torno de modelos políticos, como o socialismo e o comunismo e o modelo capitalista. A resultante desses ajustes desencadeou os conflitos mundiais da 1ª. e 2ª. guerras, seguida pela guerra fria, que nos Estados nacionais capitalistas promoveu o welfare-state.
Mais recentemente, a partir da denominada crise do petróleo, esse modelo de bem-estar social sucumbe ante as dificuldades do Estado em prover seus efeitos e suportar seus custos, interferindo na concepção das relações entre o Estado e a sociedade. Por essas razões, na atualidade as concepções para as relações entre o Estado e a sociedade alcançaram novas conotações e diferentes dimensões.
No Brasil, por exemplo, após a promulgação da constituição cidadã de 1988, o tema “Conselhos Municipais”, adquiriu nova conotação de política pública e dimensão política como expressão neoinstitucional das relações do Estado e da sociedade, visando à cidadania plena e alçando-a a possibilidade do arbítrio de escolhas e decisões na condução da vida pública municipal, em áreas que antes eram de atribuição exclusiva do Estado.
Conceitos e considerações à cidadania.
Como conceito, embora FERREIRA (1975) empreste para o termo “conselho” diversos significados e sentidos - tais como: “[...] (Do latim consiliu). 1. Parecer, juízo, opinião. 2. Advertência que se emite; admoestação, aviso. 3. Senso do que convém; tino prudência[...]”(p. 368) -; todos convergem para o entendimento de que se trata de uma ação que, de modo geral, encontra maior sentido quando aplicado a organização coletiva, “[...] 4. Corpo coletivo superior. 5. Tribunal. 6. Reunião ou assembléia de ministros. 7. Corporação à qual incumbe opinar ou aconselhar sobre certos negócios públicos: conselho de saúde, conselho de economia [...]” (p.368).
Examinando os Conselhos Municipais pela perspectiva da descentralização, participação e limites institucionais, TÓTORA e CHAIA (2002), consideram que “[...] para dirimir os efeitos do poder contra a liberdade, a forma representativa que as-segura ao povo a eleição de seus governantes não é suficiente [...]” (p.62).
Para as articulistas, “[...] faz-se necessário multi¬plicar os interesses representados, evitando o domínio da maioria, o pluralismo partidário e de opiniões, bem como a divisão de poderes [...], com o objetivo, já apontado por Montesquieu, de que "o poder freie o poder". [...]” (p.62).
Analisando posicionamentos de pensadores sociais como Tocqueville, Mill e Weber, em face dos fatores motivadores e causais da necessidade de legitimar a ação entre Estado e a sociedade, TÓTORA e CHAIA (2002), argumentam que “[...] sendo o bem-estar social do interesse dos cidadãos, cabe a eles a sua garantia [...], vez que, em razão das diferentes prerrogativas inerentes ao Estado e a sociedade, cabe ao Estado “[...] restrita as prerrogativas do governo à de representar os interesses comuns a todo povo, através do poder de elaborar leis e aplica-Ias [...]”, distintas, portanto, daquelas que incumbem à sociedade, vez que, a ela “[...] resta, por outro lado, a atribuição dos encargos administrativos às coletivida¬des locais.” (p.62).
Justificando suas assertivas, as articulistas não só ponderam que “[...] a concentração dos poderes político e adminis¬trativo é o caminho para a servidão individual, pois o cidadão inativo espera do governo a garantia do seu bem-estar, cedendo a sua própria liberdade [...]”, como também contrapõem esse posicionamento de servilismo considerando que “[...] o governo dos cidadãos, através da descentralização administrativa, obstaculiza o perigo do despotismo na democracia” (p. 62).
Citando Tocqueville, TÓTORA e CHAIA (2002), assinalam que “[...] a força coletiva dos cidadãos é superior a qualquer governo na pro¬moção desse bem-estar. Para tanto, os cidadãos não devem ter apenas voz no governo, mas, sobretudo, tomar parte ativa no seu exercício. [...]”, advertindo que “[...] privai as comunas de sua independência e "logo tereis homens administrados e não cidadãos" [...]” (p. 62).
Por sua vez, ao referenciarem Mill, as articulistas destacam que “todo povo livre é aquele que é capaz de conduzir os negócios públicos e não se deixa escravizar por qualquer governante em razão de sua capacidade de manejar a administração central” (p. 62-63).
Para as articulistas, numa alusão tipicamente Weberiana, ponderam que “[...] a centralização administra¬tiva tem como efeito o aumento da burocracia e o fim da liberdade. Quanto mais eficiente e numerosa for a burocracia, mais ela contribui para tornar o governo indispensável e o cidadão apático e dependente. [...]” (p.63), e arrematam o pensamento considerando que “[...] o Estado burocrático aprisiona tanto o governo quanto desqualifica o cidadão para o exercício da vida pública” (p.63).
Contribuições programáticas da atualidade brasileira.
A discussão sobre a participação do cidadão e contribuinte na consecução de sua vida pública pelo processo de inclusão, acessibilidade, participação e efetivo exercício da cidadania esclarecida, com vistas ao bem-comum, cada vez mais e com renovado interesse, ganha contornos desafiadores e inovadores.
No Brasil, com vistas a incrementar a transparência e promover o controle social sobre a gestão pública, a Controladoria Geral da União – CGU agendou para maio de 2012, a 1ª. Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social, denominada de CONSOCIAL.
Conforme se verifica no site da CGU (2011), inicialmente convocada em 08 de dezembro 2010, por Decreto Presidencial do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva e posteriormente reconvocada com alterações em 08 de julho de 2011, por Decreto Presidencial da Presidente Dilma Rousseff, a 1ª. CONSOCIAL tem por objetivos:
“I - debater e propor ações da sociedade civil no acompanhamento e controle da gestão pública e o fortalecimento da interação entre sociedade e governo;
II - promover, incentivar e divulgar o debate e o desenvolvimento de novas idéias e conceitos sobre a participação social no acompanhamento e controle da gestão pública;
III - propor mecanismos de transparência e acesso a informações e dados públicos a ser implementados pelos órgãos e entidades públicas e fomentar o uso dessas informações e dados pela sociedade;
IV - debater e propor mecanismos de sensibilização e mobilização da sociedade em prol da participação no acompanhamento e controle da gestão pública;
V - discutir e propor ações de capacitação e qualificação da sociedade para o acompanhamento e controle da gestão pública, que utilizem, inclusive, ferramentas e tecnologias de informação;
VI - desenvolver e fortalecer redes de interação dos diversos atores da sociedade para o acompanhamento da gestão pública; e
VII - debater e propor medidas de prevenção e combate à corrupção que envolvam o trabalho de governos, empresas e sociedade civil.”
Esses objetivos decorrem de pesquisa que levantou dados relativos a 74 conferências nacionais no Brasil, no período 2003 – 2010 e, conforme a CGU (2011), visam atender ao “mapeamento e diagnóstico sobre como os temas da transparência pública, controle social, atuação de conselhos como instâncias de controle e prevenção e combate à corrupção foram abordados em conferências anteriores”. (p.25).
Conforme se verifica no anexo ao texto base consolidado para a 1ª. Consocial e segundo a CGU (2011), sobre o referido mapeamento e diagnóstico “[...] constatou-se que 40% das conferências definiram eixos temáticos que mencionavam explicitamente o controle social e a transparência.” (p.25).
A relevância dos conselhos municipais como instrumentos de controle social ficam evidentes quando considerados os indicativos sobre essa temática, apontados no supramencionado anexo, vez que “[...] 95% dos processos participativos realizados aprovaram deliberações sobre temas que agora são tratados pela Consocial. Foram mais de duas mil propostas, representando 12% do conjunto de deliberações das conferências nacionais”. (p.25)
Como se verifica pelo Gráfico 1, esses indicadores contribuíram para a formulação dos quatro eixos temáticos que serão abordados na 1ª. Consocial, posto que: 10% das propostas mapeadas sinalizam para a “promoção da transparência e acesso a informação e dados públicos (eixo 1)”; 22% das propostas referem-se aos “mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão pública (eixo 2)”; expressivos 65% das propostas apontam para “a atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle (eixo 3)”; 3% das propostas diagnosticam a necessidade de se trabalhar com “diretrizes para a prevenção e combate à corrupção (eixo 4)”. (p.25)
Embora todos os eixos apontados pelas propostas sejam relevantes no processo de governança e accountability societal, os conselhos municipais têm especial destaque, não só por estarem consignados em 65% das propostas acima aludidas, mas principalmente por terem um caráter de controle social, vez que, esse controle, “[...] pode-se dar de múltiplas formas, sendo central o caráter fiscalizador. Assim, o acompanhamento das políticas não é apontado apenas no planejamento, mas em especial na execução das ações governamentais.” (p.26).
Nesse sentido, consideram-se os conselhos municipais como conselhos de políticas públicas que “[...] são apontados como instâncias privilegiadas para o controle social na execução orçamentária, na elaboração e na aprovação de projetos.” (p.26).
Conforme se justifica no mapeamento da CGU (2011), “[...] por isso, a expansão destes órgãos colegiados é requerida, inclusive com proposições para a implantação obrigatória nos três níveis da federação, condicionando o repasse de recursos da União à existência de conselhos.” (p.26).
Por sua vez, considerando a existência de parcela da sociedade que no processo de formação e estruturação dos conselhos não logra integrar os conselhos municipais, tal situação também é consignada no referido mapeamento, assinalando-se que “[...] a participação de grupos excluídos dos processos políticos na composição dos colegiados e a forma de escolha da mesa diretora também aparecem na pauta para a garantia do exercício do direito ao controle social por meio desses órgãos.” (p.26)
Tanto os conselhos municipais, quanto outras formas de organização da sociedade apresentam-se como neoinstitucionalidades para a gestão do Estado, através do exercício da cidadania plena em novos espaços e arenas públicas. Nesse sentido, para a CGU (2011) “[...] do conjunto de deliberações aprovadas nas conferências nacionais emerge a certeza que o controle social e a transparência pública no Brasil não são apenas princípios democráticos, são vistos como direitos a serem exercidos.” (p.27).
Como conclusão do supramencionado mapeamento e diagnóstico, fica absolutamente evidente “[...] a demanda pela qualificação dos mecanismos já existentes indicando que mais que a garantia institucional, o que se pretende é o aprofundamento cotidiano da participação social no acompanhamento da gestão pública.” (p.27).
Garantias constitucionais brasileiras
No que se refere à transparência para o exercício da cidadania e controle social como elementos de governança e accountability societal, os conselhos Municipais encontram abrigo na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, com texto consolidado até a Emenda Constitucional no. 66 de 13 de julho de 2010.
Nessa direção, colhe-se em BRASIL (2010), “[...] Art. 1º, Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” (p. 5).
(...)
“Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado [...]” (p.5-6).
(...)
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (p.13).
(...)
§ 3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (p. 14).
(...)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII.” (p.14).
Conforme se verifica do texto base consolidado para a 1ª. Consocial, disponibilizado pelo CGU (2011), a transparência pública “[...] refere-se à obrigação imposta ao administrador público em promover a prestação de contas para a população. O governo deve regularmente divulgar o que faz, como faz, por que faz, quanto gasta e apresentar o planejamento para o futuro.” (p.8).
Segundo aquele texto, “[...] a transparência ativa ocorre quando os governos divulgam dados por iniciativa própria, sem terem sido solicitados. [...] a transparência passiva é entendida como o acesso aos dados públicos fornecido pelos governos, quando solicitados.” (p.8).
Nesse entendimento, são arbitrários os posicionamentos patrimonialistas de governos que consideram como suas as informações produzidas a partir do gerenciamento do Estado. Para a CGU (2011), “[...] é preciso que os agentes públicos compreendam que o Estado é apenas o guardião da informação pública, devendo divulgá-la proativamente e/ou entregá-la à sociedade sempre que solicitado, sem perguntar por que ou para quê.” (p.10).
Entretanto, como o exercício da democracia não é algo perfeito e acabado e apresenta-se como um processo representativo da dinâmica social, na visão da CGU (2011), “[...] para avançar no tema e efetivar a política de transparência [...] é preciso fomentar a mobilização social, formando e buscando cidadãos interessados em fiscalizar o governo e influenciar a gestão participativa.” (p.11)
Esse posicionamento e seus resultados vislumbram “[...] construir, juntos, políticas e ferramentas que transformem as informações governamentais em algo realmente útil para o cidadão e sua comunidade.” (p.11).
Para tanto, a sociedade dispõe de conjunto de estruturações de participação e controle social, engajamento e capacitação para o controle da gestão pública, como mecanismos para a prevenção da corrupção e fortalecimento da cidadania.
Como exemplos desses mecanismos, a CGU (2011), aponta “[...] as ouvidorias, as conferências, as mesas de diálogo, fóruns, audiências públicas e consultas públicas, o orçamento participativo, os conselhos de políticas públicas, as associações, sindicatos e ONGs, a Lei de iniciativa popular, a mídia e jornalismo.” (p.13).
Como se pode observar da multiplicidade inferida do contexto abordado, os mecanismos de participação e controle social são indispensáveis como instrumentos para a sociedade na fiscalização, controle e avaliação da gestão pública. Nesse sentido, para a 1ª. Consocial e a CGU(2011), “[...] é com a vigilância e o monitoramento das ações do Estado que os cidadãos podem orientar e redirecionar as atividades do poder público, não apenas no campo do combate à corrupção, mas em relação ao atendimento do interesse público de modo geral.” (p.14).
Por sua vez, a atuação dos conselhos como instâncias de controle, consubstancia-se na Constituição Federal de 1988, que na visão da CGU (2011), “[...] propôs importantes modificações no arranjo de importantes políticas públicas com a transferência de sua gestão aos municípios. Com isso, foram introduzidas [...] diversas formas participativas de gestão e controle em áreas como saúde, educação, assistência social, políticas urbanas, meio ambiente, entre outras.” (p.16).
Os conselhos municipais são sempre constituídos por Lei. Segundo a CGU (2011), “[...] a lei que institui cada conselho define sua composição, atribuições, duração de mandatos, dentre outras especificações.” (p.17) No que se refere às funções, “[...] podem desempenhar, conforme o caso, funções de fiscalização, mobilização, deliberação ou função consultiva e, em geral, sua composição é orientada pelo princípio da paridade, de forma a garantir a representação de diferentes segmentos sociais.” (p.17). Quanto a sua organização, “[...] em geral, os conselhos municipais se organizam em plenárias, comissões, secretarias executivas e audiências públicas.” (p.17).
Para que isso se torne realidade e transforme o cotidiano, requisita-se a transformação da própria sociedade em direção a cidadania plena e ativa, posto que, como preconiza a CGU, tal transformação “[...] pressupõe um compromisso dos indivíduos com o seu direito e também com o seu dever de participar e de reivindicar o cumprimento e respeito aos seus direitos e aos de sua comunidade.” (p.18).
Contestações ao modelo de controle social.
No Brasil, por suas características culturais patrimonialistas e de sujeição largamente difundidas nas práticas cotidianas da gestão pública, o modelo de gestão pública compartilhada confronta-se com uma realidade que, se de um lado apresenta as relações do Estado com a sociedade alicerçado sobre uma constituição cidadã de inclusão democrática, de outro, apresenta resistências culturais para a plena adoção dos preceitos constitucionais de 1988, cujas raízes remontam ao Brasil Império e suas capitanias hereditárias, evidenciando a aviltante assimetria e desconexão entre o discurso e a prática democrática.
Na visão antropológica de BLOEMER (2011), “o patrimonialismo produz um estilo político (cultura política) baseado na cooptação, no clientelismo, no populismo, no corporativismo de Estado. Abriu espaço para o coronelismo no período do Brasil colônia. Favoreceu a expansão da corrupção e do clientelismo nos estados federativos”. (informação verbal).
Para a antropóloga “esse poder político gera o empreguismo, apoiado no mandonismo, que pode se transformar no nepotismo e clientelismo, formando-se assim uma cultura política”. Tem suas origens na razão do “Estado que protege o patrimônio privado (patrimonialismo) que, por sua vez, mantém o poder dos coronéis (coronelismo) e que se mantém por suas relações clientelísticas (clientelismo)”. (informação verbal)
Por sua vez, a mentalidade patrimonialista se sustenta “através das ações dos políticos que defendem os interesses de grupos corporativos organizados”. (informação verbal)
Associa-se a esse quadro o fato de que a sociedade brasileira continua com características hierárquicas e assimétricas simplesmente porque “valoriza a hierarquia, gosta de ter amigos próximos ao poder, faz uso de expressões que fortalecem esse estigma social, como por exemplo: você sabe com quem está falando?”, vez que, na visão de DAMATTA (1979, apud BLOEMER, 2011) “o sistema iguala num plano e hierarquiza no outro impedindo a tomada de consciência social horizontal.” (informação verbal).
Essa visão antropológica é corroborada pelos estudos de COMASSETTO e SEIBEL (2006), relacionados à descentralização e a gestão participativa nas políticas públicas em pesquisa realizada com prefeitos de 27 municípios, distribuídos entre pequenos e médios, de todas as regiões do Estado de Santa Catarina. O objeto dessa pesquisa visava levantar a percepção dos prefeitos catarinenses sobre os conselhos municipais.
Segundo os pesquisadores, “[...] independentemente do porte, observou-se uma variação no número de conselhos entre um mínimo de cinco até um máximo de dezesseis em cada município.” Como viés para sua criação, “[...] as administrações buscaram [...] adequar-se à legislação criando-os de acordo com as necessidades em relação às políticas públicas setoriais.”(p. 205).
Segundo se infere desses estudos, fica evidente que nos municípios pesquisados, nenhum conselho municipal foi criado como resultado emergente da organização da sociedade civil para atendimento ao deslanche da sociedade local, senão como requisito impositivo da legislação vigente, como forma de alcançar recursos públicos em programas específicos.
Ressalte-se que, curiosamente, como requisito do ordenamento legal para a instalação dos poderes públicos municipais, como o caso do executivo e legislativo, estes somente passam a existir - apenas, única e principalmente -, a partir da previsão constitucional da organização do Estado subnacional, em face da norma cogente maior do país.
Contudo, segundo se infere dos estudos de COMASSETO e SEIBEL (2006), para boa parcela dos prefeitos entrevistados, quando tomado a termo o sentido strictu dos arranjos institucionais representados pelos conselhos municipais, estes lhes negam utilidade, apesar de igualmente previstos pela Carta Magna brasileira.
Nesse sentido, na análise de GUERRA (2011) sobre a carta cidadã de 1988 e a previsão constitucional de órgãos públicos independentes dos três poderes (ou funções) clássicos, “[...] em que pesem críticas formuladas à legislação infraconstitucional, na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não se identifica haver inconstitucionalidade na criação dessas entidades vis-à-vis o disposto no artigo 84 da Constituição federal de 1988 que atribui ao chefe do Poder Executivo a direção superior da Administração Pública. (p.65)
O caso dos Conselhos Municipais: conhecimento e atividade.
Para melhor visualizar o nível de conhecimento da população sobre o tema Conselho Municipal, e o nível de conhecimento da mesma população sobre as atividades desenvolvidas pelos conselhos no seu município, em agosto/2011 aplicou-se sondagem junto aos eleitores do município A-SC, sob a forma de enquete.
A enquete foi realizada com 22 (vinte e dois) eleitores residentes no município e representantes de diferentes segmentos ocupacionais na atividade econômica local, tais como profissionais liberais, autônomos, líderes comunitários, agricultores, estudantes universitários, imprensa, funcionalismo público, entre outros.
Embora o método da enquete possa merecer críticas do ponto de vista metodológico, o que ficou evidente na amostra pesquisada não só vai de encontro aos resultados apontados na pesquisa realizada pela CGU para a 1ª. Consocial, assim como sinaliza para uma intencional alienação da sociedade por parte do poder público local, pela via da sonegação de informação, vez que, tudo o que não é declarado apresenta-se como sonegado.
As abordagens dos módulos de pesquisa, como variáveis do conceito central, foram as seguintes:
a) para a variável “conhecimento”: 1)Você sabe o que é um Conselho Municipal? 2)Você sabe para o que servem os Conselhos Municipais? 3) Você sabe quais podem ser as atribuições dos Conselhos Municipais? 4) Você sabe quantos e quais são os Conselhos Municipais de sua cidade? 5) Você sabe quem são os integrantes dos Conselhos Municipais? 6) Você sabe como acessar um Conselho Municipal?;
b) para a variável “atividade”: 7) Você sabe quando e onde os Conselhos Municipais de sua cidade se reúnem? 8) Você conhece a pauta e as deliberações realizadas pelos Conselhos Municipais de sua cidade? 9) Você sabe como as deliberações dos Conselhos Municipais de sua cidade podem afetar sua vida? 10) Você já participou de reuniões dos Conselhos Municipais de sua cidade? 11) Você gostaria de participar de algum Conselho Municipal de sua cidade?
ABBAGNANO (2007), pela ótica da filosofia, conceitua o termo conhecimento como, do “[...] lat. Cognitio [...] uma técnica para a verificação de um objeto qualquer, ou a disponibilidade ou posse de uma técnica semelhante.” Para a filosofia, deve-se entender “por técnica de verificação [...] qualquer procedimento que possibilite a descrição, o cálculo ou a previsão controlável de um objeto; e por objeto deve-se entender qualquer entidade, fato, coisa, realidade ou propriedade.” (p.174)
Igualmente, no sentido filosófico emprestado por ABBAGNANO (2007), o termo atividade “[...] tem dois significados correspondentes aos dois significados da palavra ação [...]”. Para o pesquisador o termo pode ser “[...] empregado para indicar um complexo mais ou menos homogêneo de ações voluntárias (com referência ao 2º. significado da palavra ação) como quando se diz "x desenvolveu intensa A. política [...].” Em outro sentido, o termo também “[...] é usado para indicar o modo de ser daquilo que age ou tem em seu poder a ação, como quando se diz "O espírito é ativo no conhecer", para dizer que não é simplesmente receptivo ou passivo [...]”. (p.89). No caso vertente, ambos os sentidos se complementam.
Como resultado aos questionamentos da enquete aplicada em agosto de 2011 no município A-SC, tem-se para o cluster conhecimento que:
O Gráfico 2 representa a tabulação das repostas para a pergunta 1)Você sabe o que é um Conselho Municipal?
Conforme se verifica do infográfico, 4,55% da população pesquisada responderam com aproveitamento, contra 95,45% que não soube afirmar com certeza o que é um conselho municipal. Observa-se do episódio que, o conselho municipal, para expressiva parcela da população pesquisada, não é conhecido como expressão democrática de um direito de inclusão nem como instrumento participativo de gestão pública previsto em Lei e, portanto, de criação obrigatória.
O Gráfico 3 representa a tabulação das respostas para a pergunta 2)Você sabe para o que servem os Conselhos Municipais?
Essa abordagem revela que 31,82% dos entrevistados responderam com aproveitamento, ao passo que 68,18% da amostragem não souberam afirmar com certeza para o que servem os conselhos municipais. As respostas à pergunta revelam que mais da metade dos entrevistados desconhecem que os conselhos municipais servem como mecanismos de governança e accountability societal; mecanismos de transparência, de acesso a dados públicos, de participação e inclusão social; assim como representam instancias de controle social para a gestão pública, seja ela municipal, estadual ou federal.
O Gráfico 4 representa a tabulação das respostas para a pergunta 3) Você sabe quais
podem ser as atribuições dos Conselhos Municipais?
Como se observa do infográfico, 22,73% dos entrevistados respondeu com aproveitamento. Do conjunto dos entrevistados 77,27% não soube afirmar com certeza quais são as atribuições dos conselhos municipais. Ressalte-se que, do universo pesquisado, metade admite desconhecer suas atribuições. Essa situação é um indicativo substancial de que a população pode não estar sendo informada pelo poder público de que a lei que institui cada conselho define sua composição, atribuições, duração de mandatos, dentre outras especificações. Da mesma forma, a população também pode não estar sendo informada que os conselhos podem desempenhar, conforme o caso, funções de fiscalização, mobilização, deliberação ou função consultiva e, em geral, sua composição é orientada pelo princípio da paridade, de forma a garantir a representação de diferentes segmentos sociais.
O Gráfico 5 representa a tabulação de respostas atribuídas pelos eleitores entrevist
ados para a pergunta 4) Você sabe quantos e quais são os Conselhos Municipais de sua cidade?
Como se verifica no infográfico, do público entrevistado ninguém soube informar com exatidão quantos são os conselhos municipais de sua cidade e nem quais seriam eles. Entretanto, 31,82% fazem idéia de alguns conselhos enquanto que a expressiva maioria de 68,18% realmente desconhece a informação de quantos conselhos municipais existem na sua cidade. Por outro lado, quando solicitados a nominar os conselhos municipais de sua cidade, 4,55% dos entrevistados souberam nominar até seis conselhos, 31,82% souberam nominar até três conselhos, enquanto a expressiva maioria de 63,64% não soube nominá-los. Essa situação evidencia que os conselhos municipais existentes e o poder público local aparentemente dão publicidade deficiente para a sua criação e/ou existência dos mesmos, sinalizando para um cumprimento deficiente na norma legal que exige ampla publicidade para os atos públicos, fato que pode contribuir com o alheamento da sociedade para com a vida pública municipal, suas perspectivas, condições de participação e proposição de soluções, podendo configurar-se em uma substancial ilegitimidade de representação no campo institucional-político.
O gráfico 6 representa o conjunto de respostas atribuídas pelos eleitores pesquisados para a pergunta 5) Você sabe quem são os integrantes dos Conselhos Municipais?
Como se observa no infográfico, 4,55% dos entrevistados respondeu com aproveitamento, ao passo que 9,09% nominou pelo menos 2 pessoas que integram conselhos municipais do local, enquanto outros 13,64% conhecem ao menos uma pessoa. Entretanto, 72,73% dos entrevistados não soube declinar o nome de nenhum membro dos conselhos municipais. Essa situação sinaliza para uma perspectiva muito comprometedora para a eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas que venham a ser implementadas no município em tela, vez que, dificilmente, no âmbito do município, a população acolherá as soluções emanadas de conselhos e conselheiros desconhecidos, assim como pode carecer de legitimidade de representação qualquer processo público que encaminhe soluções a partir de conselhos e conselheiros que sequer são conhecidos no âmbito de suas funções, ou ainda, sejam guindados ao cargo em processos de escolha não transparentes e nem públicos. Uma vez mais, a desinformação sinalizada para a questão revela-se contundente e corrobora as ponderações levantadas pela pergunta 4 da present
e entrevista.
Por sua vez, o Gráfico 7 representa a tabulação de respostas dos eleitores entrevistados com a pergunta 6) Você sabe como acessar um Conselho Municipal?
Como se infere do infográfico, ninguém soube responder ao questionamento com aproveitamento. Por outro lado, 9,09% dos eleitores entrevistados consideraram a possibilidade da disponibilidade de ao menos um canal de acesso aos conselhos municipais. No entanto, 90,91% dos entrevistados não sabem afirmar com certeza como acessar os conselhos municipais de sua cidade. Ressalte-se que 54,55% do público entrevistado admite não saber como acessar os conselhos municipais locais. Esse quesito confere a dimensão da importância da adequada comunicação e ampla disponibilização de canais de acesso aos conselhos municipais locais como forma de promover a acessibilidade e assegurar o exercício da cidadania e participação aos munícipes.
Seguindo-se na tabulação das respostas aos questionamentos, agora sob a ótica do cluster atividade, tem-se que:
O Gráfico 8 tabula o
conjunto de respostas apresentadas pelos eleitores entrevistados para a pergunta 7) Você sabe quando e onde os Conselhos Municipais de sua cidade se reúnem?
Como se depreende do infográfico, também nesse quesito ninguém dos entrevistados respondeu com aproveitamento ao questionamento de “quando e onde os CM (Conselhos Municipais) se reúnem”. Contudo, pequena parcela de 4,55% do público respondente soube responder com exatidão quando um dos CM se reúne e 9,09% sabem quando essas reuniões acontecem. No entanto, a grande parcela de 95,45% dos respondentes desconhece quando os CM se reúnem. Outros 90,91% dos entrevistados não sabem onde essas reuniões acontecem. Ressalte-se que para ambas as situações “quando e onde”, 68,18% dos eleitores entrevistados admitem que não sabem quando e nem onde esses eventos ocorrem. Essa situação sinaliza para o questionamento sobre a acessibilidade, inclusão, participação e legitimidade das decisões tomadas nesses fóruns por esses conselhos e, via de consequência, pelo poder público local.
O Gráfico 9 represent
a a síntese das respostas do público entrevistado tabuladas para a pergunta 8) Você conhece a pauta e as deliberações realizadas pelos Conselhos Municipais de sua cidade?
Como se verifica no infográfico, nenhum dos entrevistados respondeu com aproveitamento ao questionamento formulado. Do universo pesquisado, 4,55% dos respondentes manifestaram conhecer a pauta da reunião de ao menos um CM, assim como esses mesmos 4,55% declararam conhecer as deliberações resultantes desses eventos de pelo menos um CM. A expressiva maioria de 95,45% revelou desconhecer tanto a pauta de reuniões dos CM de sua cidade, quanto as deliberações resultantes dessas reuniões. Esse quadro de desinformação sinaliza para a deficiência ou ausência de comunicação prévia das reuniões e de sua pauta, assim como, caso efetivamente ocorram, os eventos dão publicidade deficiente sobre suas deliberações, vez que, se verifica que grande parcela do público entrevistado delas não toma ciência. Essa situação corrobora o quadro de alijamento da sociedade em seu processo de democratização e das neoinstitucionalidades como espaços válidos e legitimadores das tomadas de decisão no curso da gestão das políticas públicas levadas a efeito no município.
O Gráfico 10 demonstra a tabulação das respostas conferidas a pergunta 9) Você sabe como as deliberações dos Conselhos Municipais de sua cidade podem afetar sua vida?
Observa-se do contexto representado no infográfico que 9,09% dos entrevistados responderam com aproveitamento ao questionamento. Outros 22,73% dos respondentes consideraram que as deliberações levadas a afeito nos CM afetam sua vida de forma positiva, enquanto 68,18% do público entrevistado não soube afirmar com certeza como as deliberações levadas a efeito nas reuniões dos CM afetam suas vidas. Note-se que 50% admitem realmente não saber. Esse quadro apresenta-se como um sinalizador sobre a qualidade da legitimação da ação do poder público, na proposição, elaboração, implementação e condução das políticas públicas levadas a efeito no município. Complementa todos os questionamentos anteriormente realizados e aqui apresentados, como evidência de que há um longo caminho a percorrer para que os Conselhos Municipais de fato ocupem o espaço institucional que lhe é constitucionalmente reservado e se instale efetivamente como lócus da discussão e implementação de políticas públicas.
O Gráfico 11 co
ntempla as respostas dos entrevistados para dois questionamentos. O primeiro busca conhecer o grau de engajamento dos eleitores consultados ao responderem a pergunta: 10) Você já participou de reuniões dos Conselhos Municipais de sua cidade?
Nesse quesito apurou-se que, do público consultado, 4,55% já participou de reuniões de mais de um CM, enquanto outros 13,64% dos respondentes admitiu ter participado de reuniões de pelo menos um CM. Observa-se ainda que, mais 13,64% dos respondentes participaram de outras atividades públicas. Contudo, a grande maioria de 68,18% dos entrevistados admite nunca ter participado de qualquer reunião de CM.
Por si só esse quadro pode levar a falsos entendimentos da realidade, vez que, poder-se-ia erroneamente concluir que existe um grande desinteresse do público consultado em participar de reuniões dos CM. Para melhor visualizar esse aspecto da questão, faz-se necessário examinar o segundo questionamento compilado no Gráfico 11.
O segundo questionamento inserido no Gráfico 11 busca conhecer o grau de disposição à participação das pessoas entrevistadas com a pergunta: 11) Você gostaria de participar de algum Conselho Municipal de sua cidade?
Como se pode verificar no referido Gráfico, nenhum dos entrevistados declinou da possibilidade de participar de algum Conselho Municipal. Observa-se, nesse caso, que 100% dos respondentes aceitaria integrar algum CM, caso fosse convidado e/ou eleito para tal.
Quando associadas, o conjunto das respostas aos quesitos 10 e 11 sinaliza que os respondentes somente não participam de reuniões dos Conselhos Municipais e nem integram os mesmos por ausência de convite para esses eventos. Sugere ainda, que o público entrevistado, embora em boa parcela alijado do processo (apenas 9,09% participam de CM), não se exime de contribuir com as políticas públicas pela via dos Conselhos Municipais de sua cidade.
Pelo contrário, infere-se das respostas aos questionamentos formulados, a necessidade de serem criados e/ou ampliados os canais de comunicação e divulgação dos conselhos, se existentes; sua função – se deliberativa, consultiva, fiscalizadora ou mobilizadora -; a composição de seus membros e nominação de seus integrantes; os canais de acesso aos conselhos e conselheiros; frequência, data, hora e local de suas reuniões; prévia divulgação da pauta dos assuntos que serão tratados em suas reuniões, assim como, a divulgação de suas deliberações; como forma de legitimar sua atuação e para que a sociedade possa deles tomar ciência e participar.
Também sinaliza que os espaços democráticos representados pelos Conselhos Municipais devem ser mais includentes, visando à ampla possibilidade de participação da população.
Do conjunto das respostas, pode-se inferir que a suposta alienação da sociedade sobre sua realidade, em princípio, não passa de um discurso vago, vez que, de fato, o cidadão não encontra no espaço público dos Conselhos Municipais, a guarida para a informação que conduza à cidadania esclarecida e seu efetivo exercício.
Obviamente, ninguém participa de algo que desconhece existir e que não se saiba para que serve; de algo que funciona em lugar incerto e não sabido, com data e hora não divulgados e com pessoas inominadas; cujos resultados ignorados deveriam merecer a preocupação do cidadão.
Por outro lado, resta saber, se o discurso acompanha a prática. Se na hora H, a sociedade não se retira de cena pelo simples fato de que “abrir a boca, gera responsabilidade”, transferindo para os outros a responsabilidade por tratar das questões do coletivo e traçar seus desígnios.
Pelo quadro levantado, é nessa vertente que se apresenta a necessidade da prestação jurisdicional de outro poder público brasileiro. O Poder Judiciário.
Contribuição jurisdicional ao espaço democrático dos Conselhos Municipais.
Cabe prestação jurisdicional sempre que as relações do Estado com a sociedade deixam lacunas e se desviam do contrato social representado pela Constituição Federal e outras Leis infraconstitucionais, notadamente quando a atuação das instituições nacionais e subnacionais descuidam das políticas que, embora públicas, não alcançam adequadamente a pessoa do cidadão, razão maior de sua existência.
A atuação do Poder Judiciário sobre as políticas públicas - embora não as crie -, visa suprir deficiências, ausências ou omissões pontuais observadas na condução administrativa e execução das políticas públicas providas pelo Estado.
Para BODNAR e CRUZ (2011), o Poder Judiciário tem a “[...] importante missão constitucional de promover o tratamento dos conflitos, sempre objetivando assegurar e harmonizar dialeticamente a fruição dos direitos fundamentais e imputar o respeito e o cumprimento dos deveres fundamentais, em especial ao Poder Público”. (p.34)
Para esses articulistas do direito, na esteira da evolução, o processo civilizatório “[...] redefine a sua relação entre a sociedade e o Estado, sendo que este passa à condição de servidor e garantidor dos interesses legítimos daquela,” apesar de que “muitas atividades estatais ainda continuam sendo prestadas como se a sociedade estivesse a serviço do Estado e não o contrário.” (p.34)
No caso dos Conselhos Municipais, a Lei apresenta algumas incongruências que resultam em hiatos na vida concreta do cidadão, vez que, esses organismos da sociedade são criados unicamente por Lei, e por sua vez essa Lei visa unicamente captar recursos públicos, em face de determinado programa de governo, resultante da implementação de determinada política pública.
Findo o governo, findo o programa, finito é o repasse de recursos, logo, o Conselho Municipal criado para essa política pública torna-se uma excrescência de um programa de governo, sofrendo solução de continuidade como se por um passe de mágica, a necessidade que aquela política pública visava atender deixasse de existir. (Às vezes essa possibilidade também ocorre).
Pouco se lhes atribuem funções outras que não aquelas que concorram para amealhar, junto a outras instancias governamentais, o repasse de verbas do erário público, tornando-os facultativos na linha do tempo e um apêndice incômodo para o poder executivo, quando poderiam ser obrigatórios, ou existirem a partir da livre escolha dos cidadãos, como um processo natural decorrente do anseio popular, devidamente previsto em Lei.
Contribuem para essa situação a conjugação de fatores como a solução de continuidade em projetos de governos locais em face da mudança de governos, tanto em nível nacional quanto em nível local. Como consequência, tem-se uma sociedade a mercê da variância e injunções políticas de governos, enquanto seus espaços democráticos e representativos, como os Conselhos Municipais, ficam condicionados ao humor dos governantes e reduzidos a quimeras da expressão cidadã.
Não é por outra razão que os Conselhos Municipais, apesar de existirem de direito, em alguns casos não se incorporam de fato a prática concreta da gestão de políticas públicas, senão para abonar o uso de recursos públicos em detrimento da ampliação dos espaços democráticos e legitimação de novos atores sociais.
Constituem-se dessa forma em um verdadeiro empobrecimento do espírito público, desperdício de energia e recursos da sociedade, que em muitos casos, merece ser socorrido e corrigido por prestação jurisdicional.
Na interpretação da prestação jurisdicional defendida por MOARES (2009, pg. 332-333, apud Bodnar e Cruz 2011), “[...] a doutrina mais atual recomenda que os juízes atuem como agentes de mudanças sociais, na qualidade de corresponsáveis pela atividade providencial do Estado, impondo-se ao Poder Judiciário o controle das omissões administrativas e da execução das políticas públicas.”(p. 34) Segundo esse autor, “[..] quanto maior o grau de vinculação da atividade administrativa, mais intenso revela-se o controle judicial, como ocorre nas hipóteses de restrições de direitos fundamentais [...]” (p.34).
Nessa vertente SÁ de FIGUEIREDO (2011) leciona que “[...] a ação de descumprimento de preceito fundamental, por exemplo, é instrumento processual idôneo para a concretização de políticas públicas previstas na Constituição que venham a ser descumpridas pelas instâncias governamentais.” (p. 30).
Na lavra de CELSO DE MELLO (RTJ 164/158-161; Relator Ministro Celso de Mello, apud Sá de Figueiredo, 2011), referindo-se a competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, colhe-se que a “[...] Carta de 1988 evidencia a dimensão política da jurisdição constitucional, não podendo esse Tribunal demitir-se do encargo de tornar efetivos os direitos sociais (direitos de segunda geração), sob pena de o Poder Público, por violação positiva ou negativa da Constituição, comprometer, de modo inaceitável, a integridade da própria ordem constitucional”. (p.30)
No que se refere à eficácia e integridade dos direitos constitucionais individuais ou coletivos, inclusive para direitos decorrentes de cláusulas revestidas de conteúdo programático, em outra passagem da lavra de CELSO DE MELLO (RTJ 175/1212-1213, Relator Ministro Celso de Mello, apud Sá de Figueiredo, 2011), dando especial enfoque ao fato de que quando os órgãos estatais competentes descumprirem os encargos político-jurídicos a eles constitucionalmente atribuídos, será possível a intervenção do Poder Judiciário, vez que “[...] o caráter programático das regras inscritas no texto da Carta Política não pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado”. (p.30)
Esse também é o caso dos Conselhos Municipais.
Costuma-se dizer que “a justiça não socorre quem dorme”, razão pela qual a sociedade precisa acordar para exercer seus direitos e deveres, buscando a prestação jurisdicional nas ausências, omissões ou questões inadequadamente resolvidas das relações do Estado com a sociedade, como forma de acalmar aos afoitos e mobilizar aos apáticos.
Pela ótica da avaliação de desempenho, considerando-se criticamente os Conselhos Municipais sob a perspectiva do desenvolvimento, observa-se uma tibieza, senão ausência ou esvaziamento desses conselhos por parte das administrações públicas, não pela carência de objeto - que em geral, é largamente justificado -, mas por desvinculação da efetividade como produto de justiça social.
Nesse sentido, em muitos casos, os Conselhos Municipais se apresentam como um produto da conveniência comercial inserida nos planos de governos de plantão, cooptados e conduzidos ao sabor de interesses diversos daqueles cujos escopos deveriam atender.
Nessa direção, CALIARI (2011) ao estabelecer uma avaliação crítica e estratégica sobre o tema “Comércio, Investimento, Financiamento e Direitos Humanos”, considera que “[...] cabe à sociedade civil gerar um novo ímpeto [...] pela justiça social e, ao fazer isso, o arcabouço dos direitos humanos, sendo juridicamente vinculante, [...] pode recuperar sua proeminência como um padrão que os governos não podem deixar de lado e como ferramenta perene de mobilização para as bases. (p.167)
Contudo, as Leis e sua aplicação também devem acompanhar a evolução da sociedade. Somos um país com inúmeros ordenamentos legais e, ao que parece, pouca observância aos seus institutos, a ponto de alguns permanecerem sem sequer terem sido observados e já merecerem revisão. O caso da limitação dos juros em 12% a.a. previstos na constituição é um deles. Passados 23 anos da promulgação da Carta Magna do Brasil, algumas normas constitucionais permanecem aguardando sua regulamentação, demonstrando uma aviltante omissão do Estado e suas instituições no trato com a sociedade.
Em outro sentido, conforme lecionam BODNAR e CRUZ (2011), “[...] constata-se também uma defasagem importante na concepção de muitos institutos jurídicos construídos no modelo de Estado Liberal Clássico. Observa-se ainda um descompasso significativo entre os avanços exigidos pelas novas demandas da sociedade e a forma e o resultado das prestações estatais, inclusive no âmbito jurisdicional.” (p.34-35)
Nessa direção, o recurso da prestação jurisdicional mostra-se necessário em múltiplos eventos, eis que as idéias como verdades provisórias - também na arena do Direito -, estarem baseadas sobre três dimensões como campo exploratório do discurso, da investigação e da prática: o direito de discordar, o direito de descobrir e o direito de duvidar. (BODNAR, 2011, informação verbal).
Por sua vez, o risco que permeia a sociedade eleva o nível de incertezas sobre as suas escolhas que, no presente, formarão os contornos desejados para a sociedade do futuro, futuro que por sua vez dará conformidade para as escolhas realizadas no presente, como reflexo do acerto ou desacerto das mesmas.
Na área pública, minimizar esse risco, passa a ser o desafio dos gestores com um mínimo de compromisso para com seus cidadãos, razão pela qual, dividir a responsabilidade pelas escolhas, torna-se não só um ato de integridade democrática, como oportuniza que diferentes atores sociais aportem por diferentes perspectivas, soluções possíveis, tanto no campo do discurso, quanto no campo da prática.
Conclusão
Com a constante confirmação pelas economias do globo do anunciado fim do welfare-state do modelo econômico capitalista, exsurge a necessidade de a sociedade rediscutir suas relações com o Estado, que por ser dela tributador e tributário deve-lhe contrapartidas sob a forma de prestação de serviços.
Os serviços prestados pelo Estado necessitam de constante acompanhamento e avaliação, para que, sempre que preciso, esses serviços possam ser realinhados aos novos contextos e demandas da própria evolução da sociedade que o Estado visa atender.
No novo cenário das relações do Estado com a sociedade, esta última avoca a si responsabilidades que antes eram atribuições exclusivas daquele. Por outro lado, ao atender a si mesma, a sociedade evoca do Estado o maior grau de efetividade dos seus serviços ao menor custo possível. Essa possível conformidade apresenta-se como requisito ao determinismo da eficiência e eficácia como produto do Estado.
Como aprofundamento necessário ao caráter fiscalizador requerido para seu mistér, a sociedade deve procurar aparelhar-se com instrumentos de acompanhamento e avaliação sobre as ações do Estado e as políticas públicas por ele implementadas, entre eles, os Conselhos Municipais.
Considerando o exercício da democracia uma prática com evolução fragmentada, as relações entre o Estado e a sociedade podem apresentar lapsos de institutos e instituições que, por ausência ou omissão do Estado, necessitarão suprimento por prestação jurisdicional.
Apesar da previsão constitucional, ainda são tímidos os movimentos da gestão pública na direção de valer-se dos Conselhos Municipais como instrumentos de legitimação e espraiamento de suas ações. Nessa vertente a Controladoria Geral da União – CGU, através do Executivo Federal convocou a 1ª. Consocial.
Como contribuição às discussões sobre o tema Conselhos Municipais, alguns requisitos podem ser delineados para o maior reconhecimento e atuação desses conselhos pela sociedade, tais como: desvinculação de sua criação unicamente por Lei, podendo também ser criados por estatuto; ter previsão orçamentária específica para inclusão de seu custeio no orçamento municipal; garantia de espaço físico e material em ambiente público com sala privativa na Câmara de Vereadores; eleição de seus membros de sorte a assegurar a participação, acesso e inclusão do cidadão comum; assegurar a comunicação, transparência e acessibilidade às reuniões dos conselhos e suas deliberações; assegurar variados canais de acesso do cidadão aos conselhos e a seus representantes; previsão institucional dos conselhos municipais na Lei Orgânica Municipal; ampla divulgação dos conselhos existentes assim como, o cronograma de local, hora e data de suas reuniões.
Diante desse quadro, torna-se imperativa reflexão da sociedade sobre seus próprios problemas, reflexão que não pode ser apenas uma escolha, ou ausência de escolha, dela sobre si mesma, nem decorrer de estruturações maniqueístas e despóticas das elites dominantes. Tampouco resultar em fragmentação do Estado de Direito.
Para que se possa avançar no atendimento das atuais demandas sociais, é necessária a adequada instrumentalização da sociedade com vistas ao aperfeiçoamento da gestão pública e da condução das políticas públicas, posto que, em face da evolução do processo civilizatório, nas suas relações com o Estado a sociedade está a requerer muito mais do que “pão e circo”!
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Na antiguidade, o período do Império Romano cunhou a expressão popular “pão e circo”, adágio com raízes em uma política pública criada pelos antigos romanos, cuja finalidade, conforme se extrai de WIKIPEDIA (2011), “[...] previa o provimento de comida e diversão ao povo, com o objetivo de diminuir a insatisfação popular contra os governantes”.
Como se verifica naquele sítio, “[...] espetáculos sangrentos, como os combates entre gladiadores, eram promovidos nos estádios para divertir a população; nesses estádios, pão era distribuído gratuitamente.”
Segundo POTTER e MATTINGLY, (apud WIKIPEDIA, 2011) “[...] o custo desta política foi enorme, causando elevação de impostos e sufocando a economia do Império.” Ainda segundo aquele sítio, “a frase teria sua origem nas Sátiras de Juvenal, mais precisamente na décima (Sátira X, 77–81)”. O Império sucumbiu.
Seguem-se a esse evento, seis séculos do período do obscurantismo, (Séc. V à XI, marcado pela “Santa Inquisição”), cinco séculos do iluminismo (Séc. XI à XVI, com as discussões em torno da Monarquia), acompanhados por mais três séculos marcados pelo período das revoluções (Séc. XVII à XIX, com as revoluções: gloriosa, francesa e industrial) tendo por resultado a ascensão da burguesia ao poder político e a expansão comercial no mundo. O século XX traz consigo a marca dos ajustes em torno de espaços econômicos e sociais e discussões em torno de modelos políticos, como o socialismo e o comunismo e o modelo capitalista. A resultante desses ajustes desencadeou os conflitos mundiais da 1ª. e 2ª. guerras, seguida pela guerra fria, que nos Estados nacionais capitalistas promoveu o welfare-state.
Mais recentemente, a partir da denominada crise do petróleo, esse modelo de bem-estar social sucumbe ante as dificuldades do Estado em prover seus efeitos e suportar seus custos, interferindo na concepção das relações entre o Estado e a sociedade. Por essas razões, na atualidade as concepções para as relações entre o Estado e a sociedade alcançaram novas conotações e diferentes dimensões.
No Brasil, por exemplo, após a promulgação da constituição cidadã de 1988, o tema “Conselhos Municipais”, adquiriu nova conotação de política pública e dimensão política como expressão neoinstitucional das relações do Estado e da sociedade, visando à cidadania plena e alçando-a a possibilidade do arbítrio de escolhas e decisões na condução da vida pública municipal, em áreas que antes eram de atribuição exclusiva do Estado.
Conceitos e considerações à cidadania.
Como conceito, embora FERREIRA (1975) empreste para o termo “conselho” diversos significados e sentidos - tais como: “[...] (Do latim consiliu). 1. Parecer, juízo, opinião. 2. Advertência que se emite; admoestação, aviso. 3. Senso do que convém; tino prudência[...]”(p. 368) -; todos convergem para o entendimento de que se trata de uma ação que, de modo geral, encontra maior sentido quando aplicado a organização coletiva, “[...] 4. Corpo coletivo superior. 5. Tribunal. 6. Reunião ou assembléia de ministros. 7. Corporação à qual incumbe opinar ou aconselhar sobre certos negócios públicos: conselho de saúde, conselho de economia [...]” (p.368).
Examinando os Conselhos Municipais pela perspectiva da descentralização, participação e limites institucionais, TÓTORA e CHAIA (2002), consideram que “[...] para dirimir os efeitos do poder contra a liberdade, a forma representativa que as-segura ao povo a eleição de seus governantes não é suficiente [...]” (p.62).
Para as articulistas, “[...] faz-se necessário multi¬plicar os interesses representados, evitando o domínio da maioria, o pluralismo partidário e de opiniões, bem como a divisão de poderes [...], com o objetivo, já apontado por Montesquieu, de que "o poder freie o poder". [...]” (p.62).
Analisando posicionamentos de pensadores sociais como Tocqueville, Mill e Weber, em face dos fatores motivadores e causais da necessidade de legitimar a ação entre Estado e a sociedade, TÓTORA e CHAIA (2002), argumentam que “[...] sendo o bem-estar social do interesse dos cidadãos, cabe a eles a sua garantia [...], vez que, em razão das diferentes prerrogativas inerentes ao Estado e a sociedade, cabe ao Estado “[...] restrita as prerrogativas do governo à de representar os interesses comuns a todo povo, através do poder de elaborar leis e aplica-Ias [...]”, distintas, portanto, daquelas que incumbem à sociedade, vez que, a ela “[...] resta, por outro lado, a atribuição dos encargos administrativos às coletivida¬des locais.” (p.62).
Justificando suas assertivas, as articulistas não só ponderam que “[...] a concentração dos poderes político e adminis¬trativo é o caminho para a servidão individual, pois o cidadão inativo espera do governo a garantia do seu bem-estar, cedendo a sua própria liberdade [...]”, como também contrapõem esse posicionamento de servilismo considerando que “[...] o governo dos cidadãos, através da descentralização administrativa, obstaculiza o perigo do despotismo na democracia” (p. 62).
Citando Tocqueville, TÓTORA e CHAIA (2002), assinalam que “[...] a força coletiva dos cidadãos é superior a qualquer governo na pro¬moção desse bem-estar. Para tanto, os cidadãos não devem ter apenas voz no governo, mas, sobretudo, tomar parte ativa no seu exercício. [...]”, advertindo que “[...] privai as comunas de sua independência e "logo tereis homens administrados e não cidadãos" [...]” (p. 62).
Por sua vez, ao referenciarem Mill, as articulistas destacam que “todo povo livre é aquele que é capaz de conduzir os negócios públicos e não se deixa escravizar por qualquer governante em razão de sua capacidade de manejar a administração central” (p. 62-63).
Para as articulistas, numa alusão tipicamente Weberiana, ponderam que “[...] a centralização administra¬tiva tem como efeito o aumento da burocracia e o fim da liberdade. Quanto mais eficiente e numerosa for a burocracia, mais ela contribui para tornar o governo indispensável e o cidadão apático e dependente. [...]” (p.63), e arrematam o pensamento considerando que “[...] o Estado burocrático aprisiona tanto o governo quanto desqualifica o cidadão para o exercício da vida pública” (p.63).
Contribuições programáticas da atualidade brasileira.
A discussão sobre a participação do cidadão e contribuinte na consecução de sua vida pública pelo processo de inclusão, acessibilidade, participação e efetivo exercício da cidadania esclarecida, com vistas ao bem-comum, cada vez mais e com renovado interesse, ganha contornos desafiadores e inovadores.
No Brasil, com vistas a incrementar a transparência e promover o controle social sobre a gestão pública, a Controladoria Geral da União – CGU agendou para maio de 2012, a 1ª. Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social, denominada de CONSOCIAL.
Conforme se verifica no site da CGU (2011), inicialmente convocada em 08 de dezembro 2010, por Decreto Presidencial do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva e posteriormente reconvocada com alterações em 08 de julho de 2011, por Decreto Presidencial da Presidente Dilma Rousseff, a 1ª. CONSOCIAL tem por objetivos:
“I - debater e propor ações da sociedade civil no acompanhamento e controle da gestão pública e o fortalecimento da interação entre sociedade e governo;
II - promover, incentivar e divulgar o debate e o desenvolvimento de novas idéias e conceitos sobre a participação social no acompanhamento e controle da gestão pública;
III - propor mecanismos de transparência e acesso a informações e dados públicos a ser implementados pelos órgãos e entidades públicas e fomentar o uso dessas informações e dados pela sociedade;
IV - debater e propor mecanismos de sensibilização e mobilização da sociedade em prol da participação no acompanhamento e controle da gestão pública;
V - discutir e propor ações de capacitação e qualificação da sociedade para o acompanhamento e controle da gestão pública, que utilizem, inclusive, ferramentas e tecnologias de informação;
VI - desenvolver e fortalecer redes de interação dos diversos atores da sociedade para o acompanhamento da gestão pública; e
VII - debater e propor medidas de prevenção e combate à corrupção que envolvam o trabalho de governos, empresas e sociedade civil.”
Esses objetivos decorrem de pesquisa que levantou dados relativos a 74 conferências nacionais no Brasil, no período 2003 – 2010 e, conforme a CGU (2011), visam atender ao “mapeamento e diagnóstico sobre como os temas da transparência pública, controle social, atuação de conselhos como instâncias de controle e prevenção e combate à corrupção foram abordados em conferências anteriores”. (p.25).
Conforme se verifica no anexo ao texto base consolidado para a 1ª. Consocial e segundo a CGU (2011), sobre o referido mapeamento e diagnóstico “[...] constatou-se que 40% das conferências definiram eixos temáticos que mencionavam explicitamente o controle social e a transparência.” (p.25).
A relevância dos conselhos municipais como instrumentos de controle social ficam evidentes quando considerados os indicativos sobre essa temática, apontados no supramencionado anexo, vez que “[...] 95% dos processos participativos realizados aprovaram deliberações sobre temas que agora são tratados pela Consocial. Foram mais de duas mil propostas, representando 12% do conjunto de deliberações das conferências nacionais”. (p.25)
Como se verifica pelo Gráfico 1, esses indicadores contribuíram para a formulação dos quatro eixos temáticos que serão abordados na 1ª. Consocial, posto que: 10% das propostas mapeadas sinalizam para a “promoção da transparência e acesso a informação e dados públicos (eixo 1)”; 22% das propostas referem-se aos “mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão pública (eixo 2)”; expressivos 65% das propostas apontam para “a atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle (eixo 3)”; 3% das propostas diagnosticam a necessidade de se trabalhar com “diretrizes para a prevenção e combate à corrupção (eixo 4)”. (p.25)Embora todos os eixos apontados pelas propostas sejam relevantes no processo de governança e accountability societal, os conselhos municipais têm especial destaque, não só por estarem consignados em 65% das propostas acima aludidas, mas principalmente por terem um caráter de controle social, vez que, esse controle, “[...] pode-se dar de múltiplas formas, sendo central o caráter fiscalizador. Assim, o acompanhamento das políticas não é apontado apenas no planejamento, mas em especial na execução das ações governamentais.” (p.26).
Nesse sentido, consideram-se os conselhos municipais como conselhos de políticas públicas que “[...] são apontados como instâncias privilegiadas para o controle social na execução orçamentária, na elaboração e na aprovação de projetos.” (p.26).
Conforme se justifica no mapeamento da CGU (2011), “[...] por isso, a expansão destes órgãos colegiados é requerida, inclusive com proposições para a implantação obrigatória nos três níveis da federação, condicionando o repasse de recursos da União à existência de conselhos.” (p.26).
Por sua vez, considerando a existência de parcela da sociedade que no processo de formação e estruturação dos conselhos não logra integrar os conselhos municipais, tal situação também é consignada no referido mapeamento, assinalando-se que “[...] a participação de grupos excluídos dos processos políticos na composição dos colegiados e a forma de escolha da mesa diretora também aparecem na pauta para a garantia do exercício do direito ao controle social por meio desses órgãos.” (p.26)
Tanto os conselhos municipais, quanto outras formas de organização da sociedade apresentam-se como neoinstitucionalidades para a gestão do Estado, através do exercício da cidadania plena em novos espaços e arenas públicas. Nesse sentido, para a CGU (2011) “[...] do conjunto de deliberações aprovadas nas conferências nacionais emerge a certeza que o controle social e a transparência pública no Brasil não são apenas princípios democráticos, são vistos como direitos a serem exercidos.” (p.27).
Como conclusão do supramencionado mapeamento e diagnóstico, fica absolutamente evidente “[...] a demanda pela qualificação dos mecanismos já existentes indicando que mais que a garantia institucional, o que se pretende é o aprofundamento cotidiano da participação social no acompanhamento da gestão pública.” (p.27).
Garantias constitucionais brasileiras
No que se refere à transparência para o exercício da cidadania e controle social como elementos de governança e accountability societal, os conselhos Municipais encontram abrigo na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, com texto consolidado até a Emenda Constitucional no. 66 de 13 de julho de 2010.
Nessa direção, colhe-se em BRASIL (2010), “[...] Art. 1º, Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” (p. 5).
(...)
“Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado [...]” (p.5-6).
(...)
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (p.13).
(...)
§ 3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (p. 14).
(...)
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII.” (p.14).
Conforme se verifica do texto base consolidado para a 1ª. Consocial, disponibilizado pelo CGU (2011), a transparência pública “[...] refere-se à obrigação imposta ao administrador público em promover a prestação de contas para a população. O governo deve regularmente divulgar o que faz, como faz, por que faz, quanto gasta e apresentar o planejamento para o futuro.” (p.8).
Segundo aquele texto, “[...] a transparência ativa ocorre quando os governos divulgam dados por iniciativa própria, sem terem sido solicitados. [...] a transparência passiva é entendida como o acesso aos dados públicos fornecido pelos governos, quando solicitados.” (p.8).
Nesse entendimento, são arbitrários os posicionamentos patrimonialistas de governos que consideram como suas as informações produzidas a partir do gerenciamento do Estado. Para a CGU (2011), “[...] é preciso que os agentes públicos compreendam que o Estado é apenas o guardião da informação pública, devendo divulgá-la proativamente e/ou entregá-la à sociedade sempre que solicitado, sem perguntar por que ou para quê.” (p.10).
Entretanto, como o exercício da democracia não é algo perfeito e acabado e apresenta-se como um processo representativo da dinâmica social, na visão da CGU (2011), “[...] para avançar no tema e efetivar a política de transparência [...] é preciso fomentar a mobilização social, formando e buscando cidadãos interessados em fiscalizar o governo e influenciar a gestão participativa.” (p.11)
Esse posicionamento e seus resultados vislumbram “[...] construir, juntos, políticas e ferramentas que transformem as informações governamentais em algo realmente útil para o cidadão e sua comunidade.” (p.11).
Para tanto, a sociedade dispõe de conjunto de estruturações de participação e controle social, engajamento e capacitação para o controle da gestão pública, como mecanismos para a prevenção da corrupção e fortalecimento da cidadania.
Como exemplos desses mecanismos, a CGU (2011), aponta “[...] as ouvidorias, as conferências, as mesas de diálogo, fóruns, audiências públicas e consultas públicas, o orçamento participativo, os conselhos de políticas públicas, as associações, sindicatos e ONGs, a Lei de iniciativa popular, a mídia e jornalismo.” (p.13).
Como se pode observar da multiplicidade inferida do contexto abordado, os mecanismos de participação e controle social são indispensáveis como instrumentos para a sociedade na fiscalização, controle e avaliação da gestão pública. Nesse sentido, para a 1ª. Consocial e a CGU(2011), “[...] é com a vigilância e o monitoramento das ações do Estado que os cidadãos podem orientar e redirecionar as atividades do poder público, não apenas no campo do combate à corrupção, mas em relação ao atendimento do interesse público de modo geral.” (p.14).
Por sua vez, a atuação dos conselhos como instâncias de controle, consubstancia-se na Constituição Federal de 1988, que na visão da CGU (2011), “[...] propôs importantes modificações no arranjo de importantes políticas públicas com a transferência de sua gestão aos municípios. Com isso, foram introduzidas [...] diversas formas participativas de gestão e controle em áreas como saúde, educação, assistência social, políticas urbanas, meio ambiente, entre outras.” (p.16).
Os conselhos municipais são sempre constituídos por Lei. Segundo a CGU (2011), “[...] a lei que institui cada conselho define sua composição, atribuições, duração de mandatos, dentre outras especificações.” (p.17) No que se refere às funções, “[...] podem desempenhar, conforme o caso, funções de fiscalização, mobilização, deliberação ou função consultiva e, em geral, sua composição é orientada pelo princípio da paridade, de forma a garantir a representação de diferentes segmentos sociais.” (p.17). Quanto a sua organização, “[...] em geral, os conselhos municipais se organizam em plenárias, comissões, secretarias executivas e audiências públicas.” (p.17).
Para que isso se torne realidade e transforme o cotidiano, requisita-se a transformação da própria sociedade em direção a cidadania plena e ativa, posto que, como preconiza a CGU, tal transformação “[...] pressupõe um compromisso dos indivíduos com o seu direito e também com o seu dever de participar e de reivindicar o cumprimento e respeito aos seus direitos e aos de sua comunidade.” (p.18).
Contestações ao modelo de controle social.
No Brasil, por suas características culturais patrimonialistas e de sujeição largamente difundidas nas práticas cotidianas da gestão pública, o modelo de gestão pública compartilhada confronta-se com uma realidade que, se de um lado apresenta as relações do Estado com a sociedade alicerçado sobre uma constituição cidadã de inclusão democrática, de outro, apresenta resistências culturais para a plena adoção dos preceitos constitucionais de 1988, cujas raízes remontam ao Brasil Império e suas capitanias hereditárias, evidenciando a aviltante assimetria e desconexão entre o discurso e a prática democrática.
Na visão antropológica de BLOEMER (2011), “o patrimonialismo produz um estilo político (cultura política) baseado na cooptação, no clientelismo, no populismo, no corporativismo de Estado. Abriu espaço para o coronelismo no período do Brasil colônia. Favoreceu a expansão da corrupção e do clientelismo nos estados federativos”. (informação verbal).
Para a antropóloga “esse poder político gera o empreguismo, apoiado no mandonismo, que pode se transformar no nepotismo e clientelismo, formando-se assim uma cultura política”. Tem suas origens na razão do “Estado que protege o patrimônio privado (patrimonialismo) que, por sua vez, mantém o poder dos coronéis (coronelismo) e que se mantém por suas relações clientelísticas (clientelismo)”. (informação verbal)
Por sua vez, a mentalidade patrimonialista se sustenta “através das ações dos políticos que defendem os interesses de grupos corporativos organizados”. (informação verbal)
Associa-se a esse quadro o fato de que a sociedade brasileira continua com características hierárquicas e assimétricas simplesmente porque “valoriza a hierarquia, gosta de ter amigos próximos ao poder, faz uso de expressões que fortalecem esse estigma social, como por exemplo: você sabe com quem está falando?”, vez que, na visão de DAMATTA (1979, apud BLOEMER, 2011) “o sistema iguala num plano e hierarquiza no outro impedindo a tomada de consciência social horizontal.” (informação verbal).
Essa visão antropológica é corroborada pelos estudos de COMASSETTO e SEIBEL (2006), relacionados à descentralização e a gestão participativa nas políticas públicas em pesquisa realizada com prefeitos de 27 municípios, distribuídos entre pequenos e médios, de todas as regiões do Estado de Santa Catarina. O objeto dessa pesquisa visava levantar a percepção dos prefeitos catarinenses sobre os conselhos municipais.
Segundo os pesquisadores, “[...] independentemente do porte, observou-se uma variação no número de conselhos entre um mínimo de cinco até um máximo de dezesseis em cada município.” Como viés para sua criação, “[...] as administrações buscaram [...] adequar-se à legislação criando-os de acordo com as necessidades em relação às políticas públicas setoriais.”(p. 205).
Segundo se infere desses estudos, fica evidente que nos municípios pesquisados, nenhum conselho municipal foi criado como resultado emergente da organização da sociedade civil para atendimento ao deslanche da sociedade local, senão como requisito impositivo da legislação vigente, como forma de alcançar recursos públicos em programas específicos.
Ressalte-se que, curiosamente, como requisito do ordenamento legal para a instalação dos poderes públicos municipais, como o caso do executivo e legislativo, estes somente passam a existir - apenas, única e principalmente -, a partir da previsão constitucional da organização do Estado subnacional, em face da norma cogente maior do país.
Contudo, segundo se infere dos estudos de COMASSETO e SEIBEL (2006), para boa parcela dos prefeitos entrevistados, quando tomado a termo o sentido strictu dos arranjos institucionais representados pelos conselhos municipais, estes lhes negam utilidade, apesar de igualmente previstos pela Carta Magna brasileira.
Nesse sentido, na análise de GUERRA (2011) sobre a carta cidadã de 1988 e a previsão constitucional de órgãos públicos independentes dos três poderes (ou funções) clássicos, “[...] em que pesem críticas formuladas à legislação infraconstitucional, na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não se identifica haver inconstitucionalidade na criação dessas entidades vis-à-vis o disposto no artigo 84 da Constituição federal de 1988 que atribui ao chefe do Poder Executivo a direção superior da Administração Pública. (p.65)
O caso dos Conselhos Municipais: conhecimento e atividade.
Para melhor visualizar o nível de conhecimento da população sobre o tema Conselho Municipal, e o nível de conhecimento da mesma população sobre as atividades desenvolvidas pelos conselhos no seu município, em agosto/2011 aplicou-se sondagem junto aos eleitores do município A-SC, sob a forma de enquete.
A enquete foi realizada com 22 (vinte e dois) eleitores residentes no município e representantes de diferentes segmentos ocupacionais na atividade econômica local, tais como profissionais liberais, autônomos, líderes comunitários, agricultores, estudantes universitários, imprensa, funcionalismo público, entre outros.
Embora o método da enquete possa merecer críticas do ponto de vista metodológico, o que ficou evidente na amostra pesquisada não só vai de encontro aos resultados apontados na pesquisa realizada pela CGU para a 1ª. Consocial, assim como sinaliza para uma intencional alienação da sociedade por parte do poder público local, pela via da sonegação de informação, vez que, tudo o que não é declarado apresenta-se como sonegado.
As abordagens dos módulos de pesquisa, como variáveis do conceito central, foram as seguintes:
a) para a variável “conhecimento”: 1)Você sabe o que é um Conselho Municipal? 2)Você sabe para o que servem os Conselhos Municipais? 3) Você sabe quais podem ser as atribuições dos Conselhos Municipais? 4) Você sabe quantos e quais são os Conselhos Municipais de sua cidade? 5) Você sabe quem são os integrantes dos Conselhos Municipais? 6) Você sabe como acessar um Conselho Municipal?;
b) para a variável “atividade”: 7) Você sabe quando e onde os Conselhos Municipais de sua cidade se reúnem? 8) Você conhece a pauta e as deliberações realizadas pelos Conselhos Municipais de sua cidade? 9) Você sabe como as deliberações dos Conselhos Municipais de sua cidade podem afetar sua vida? 10) Você já participou de reuniões dos Conselhos Municipais de sua cidade? 11) Você gostaria de participar de algum Conselho Municipal de sua cidade?
ABBAGNANO (2007), pela ótica da filosofia, conceitua o termo conhecimento como, do “[...] lat. Cognitio [...] uma técnica para a verificação de um objeto qualquer, ou a disponibilidade ou posse de uma técnica semelhante.” Para a filosofia, deve-se entender “por técnica de verificação [...] qualquer procedimento que possibilite a descrição, o cálculo ou a previsão controlável de um objeto; e por objeto deve-se entender qualquer entidade, fato, coisa, realidade ou propriedade.” (p.174)
Igualmente, no sentido filosófico emprestado por ABBAGNANO (2007), o termo atividade “[...] tem dois significados correspondentes aos dois significados da palavra ação [...]”. Para o pesquisador o termo pode ser “[...] empregado para indicar um complexo mais ou menos homogêneo de ações voluntárias (com referência ao 2º. significado da palavra ação) como quando se diz "x desenvolveu intensa A. política [...].” Em outro sentido, o termo também “[...] é usado para indicar o modo de ser daquilo que age ou tem em seu poder a ação, como quando se diz "O espírito é ativo no conhecer", para dizer que não é simplesmente receptivo ou passivo [...]”. (p.89). No caso vertente, ambos os sentidos se complementam.
Como resultado aos questionamentos da enquete aplicada em agosto de 2011 no município A-SC, tem-se para o cluster conhecimento que:
O Gráfico 2 representa a tabulação das repostas para a pergunta 1)Você sabe o que é um Conselho Municipal?
Conforme se verifica do infográfico, 4,55% da população pesquisada responderam com aproveitamento, contra 95,45% que não soube afirmar com certeza o que é um conselho municipal. Observa-se do episódio que, o conselho municipal, para expressiva parcela da população pesquisada, não é conhecido como expressão democrática de um direito de inclusão nem como instrumento participativo de gestão pública previsto em Lei e, portanto, de criação obrigatória.
O Gráfico 3 representa a tabulação das respostas para a pergunta 2)Você sabe para o que servem os Conselhos Municipais?
Essa abordagem revela que 31,82% dos entrevistados responderam com aproveitamento, ao passo que 68,18% da amostragem não souberam afirmar com certeza para o que servem os conselhos municipais. As respostas à pergunta revelam que mais da metade dos entrevistados desconhecem que os conselhos municipais servem como mecanismos de governança e accountability societal; mecanismos de transparência, de acesso a dados públicos, de participação e inclusão social; assim como representam instancias de controle social para a gestão pública, seja ela municipal, estadual ou federal.
O Gráfico 4 representa a tabulação das respostas para a pergunta 3) Você sabe quais
podem ser as atribuições dos Conselhos Municipais?Como se observa do infográfico, 22,73% dos entrevistados respondeu com aproveitamento. Do conjunto dos entrevistados 77,27% não soube afirmar com certeza quais são as atribuições dos conselhos municipais. Ressalte-se que, do universo pesquisado, metade admite desconhecer suas atribuições. Essa situação é um indicativo substancial de que a população pode não estar sendo informada pelo poder público de que a lei que institui cada conselho define sua composição, atribuições, duração de mandatos, dentre outras especificações. Da mesma forma, a população também pode não estar sendo informada que os conselhos podem desempenhar, conforme o caso, funções de fiscalização, mobilização, deliberação ou função consultiva e, em geral, sua composição é orientada pelo princípio da paridade, de forma a garantir a representação de diferentes segmentos sociais.
O Gráfico 5 representa a tabulação de respostas atribuídas pelos eleitores entrevist
ados para a pergunta 4) Você sabe quantos e quais são os Conselhos Municipais de sua cidade?Como se verifica no infográfico, do público entrevistado ninguém soube informar com exatidão quantos são os conselhos municipais de sua cidade e nem quais seriam eles. Entretanto, 31,82% fazem idéia de alguns conselhos enquanto que a expressiva maioria de 68,18% realmente desconhece a informação de quantos conselhos municipais existem na sua cidade. Por outro lado, quando solicitados a nominar os conselhos municipais de sua cidade, 4,55% dos entrevistados souberam nominar até seis conselhos, 31,82% souberam nominar até três conselhos, enquanto a expressiva maioria de 63,64% não soube nominá-los. Essa situação evidencia que os conselhos municipais existentes e o poder público local aparentemente dão publicidade deficiente para a sua criação e/ou existência dos mesmos, sinalizando para um cumprimento deficiente na norma legal que exige ampla publicidade para os atos públicos, fato que pode contribuir com o alheamento da sociedade para com a vida pública municipal, suas perspectivas, condições de participação e proposição de soluções, podendo configurar-se em uma substancial ilegitimidade de representação no campo institucional-político.
O gráfico 6 representa o conjunto de respostas atribuídas pelos eleitores pesquisados para a pergunta 5) Você sabe quem são os integrantes dos Conselhos Municipais?
Como se observa no infográfico, 4,55% dos entrevistados respondeu com aproveitamento, ao passo que 9,09% nominou pelo menos 2 pessoas que integram conselhos municipais do local, enquanto outros 13,64% conhecem ao menos uma pessoa. Entretanto, 72,73% dos entrevistados não soube declinar o nome de nenhum membro dos conselhos municipais. Essa situação sinaliza para uma perspectiva muito comprometedora para a eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas que venham a ser implementadas no município em tela, vez que, dificilmente, no âmbito do município, a população acolherá as soluções emanadas de conselhos e conselheiros desconhecidos, assim como pode carecer de legitimidade de representação qualquer processo público que encaminhe soluções a partir de conselhos e conselheiros que sequer são conhecidos no âmbito de suas funções, ou ainda, sejam guindados ao cargo em processos de escolha não transparentes e nem públicos. Uma vez mais, a desinformação sinalizada para a questão revela-se contundente e corrobora as ponderações levantadas pela pergunta 4 da present
e entrevista.Por sua vez, o Gráfico 7 representa a tabulação de respostas dos eleitores entrevistados com a pergunta 6) Você sabe como acessar um Conselho Municipal?
Como se infere do infográfico, ninguém soube responder ao questionamento com aproveitamento. Por outro lado, 9,09% dos eleitores entrevistados consideraram a possibilidade da disponibilidade de ao menos um canal de acesso aos conselhos municipais. No entanto, 90,91% dos entrevistados não sabem afirmar com certeza como acessar os conselhos municipais de sua cidade. Ressalte-se que 54,55% do público entrevistado admite não saber como acessar os conselhos municipais locais. Esse quesito confere a dimensão da importância da adequada comunicação e ampla disponibilização de canais de acesso aos conselhos municipais locais como forma de promover a acessibilidade e assegurar o exercício da cidadania e participação aos munícipes.
Seguindo-se na tabulação das respostas aos questionamentos, agora sob a ótica do cluster atividade, tem-se que:
O Gráfico 8 tabula o
conjunto de respostas apresentadas pelos eleitores entrevistados para a pergunta 7) Você sabe quando e onde os Conselhos Municipais de sua cidade se reúnem?Como se depreende do infográfico, também nesse quesito ninguém dos entrevistados respondeu com aproveitamento ao questionamento de “quando e onde os CM (Conselhos Municipais) se reúnem”. Contudo, pequena parcela de 4,55% do público respondente soube responder com exatidão quando um dos CM se reúne e 9,09% sabem quando essas reuniões acontecem. No entanto, a grande parcela de 95,45% dos respondentes desconhece quando os CM se reúnem. Outros 90,91% dos entrevistados não sabem onde essas reuniões acontecem. Ressalte-se que para ambas as situações “quando e onde”, 68,18% dos eleitores entrevistados admitem que não sabem quando e nem onde esses eventos ocorrem. Essa situação sinaliza para o questionamento sobre a acessibilidade, inclusão, participação e legitimidade das decisões tomadas nesses fóruns por esses conselhos e, via de consequência, pelo poder público local.
O Gráfico 9 represent
a a síntese das respostas do público entrevistado tabuladas para a pergunta 8) Você conhece a pauta e as deliberações realizadas pelos Conselhos Municipais de sua cidade?Como se verifica no infográfico, nenhum dos entrevistados respondeu com aproveitamento ao questionamento formulado. Do universo pesquisado, 4,55% dos respondentes manifestaram conhecer a pauta da reunião de ao menos um CM, assim como esses mesmos 4,55% declararam conhecer as deliberações resultantes desses eventos de pelo menos um CM. A expressiva maioria de 95,45% revelou desconhecer tanto a pauta de reuniões dos CM de sua cidade, quanto as deliberações resultantes dessas reuniões. Esse quadro de desinformação sinaliza para a deficiência ou ausência de comunicação prévia das reuniões e de sua pauta, assim como, caso efetivamente ocorram, os eventos dão publicidade deficiente sobre suas deliberações, vez que, se verifica que grande parcela do público entrevistado delas não toma ciência. Essa situação corrobora o quadro de alijamento da sociedade em seu processo de democratização e das neoinstitucionalidades como espaços válidos e legitimadores das tomadas de decisão no curso da gestão das políticas públicas levadas a efeito no município.
O Gráfico 10 demonstra a tabulação das respostas conferidas a pergunta 9) Você sabe como as deliberações dos Conselhos Municipais de sua cidade podem afetar sua vida?Observa-se do contexto representado no infográfico que 9,09% dos entrevistados responderam com aproveitamento ao questionamento. Outros 22,73% dos respondentes consideraram que as deliberações levadas a afeito nos CM afetam sua vida de forma positiva, enquanto 68,18% do público entrevistado não soube afirmar com certeza como as deliberações levadas a efeito nas reuniões dos CM afetam suas vidas. Note-se que 50% admitem realmente não saber. Esse quadro apresenta-se como um sinalizador sobre a qualidade da legitimação da ação do poder público, na proposição, elaboração, implementação e condução das políticas públicas levadas a efeito no município. Complementa todos os questionamentos anteriormente realizados e aqui apresentados, como evidência de que há um longo caminho a percorrer para que os Conselhos Municipais de fato ocupem o espaço institucional que lhe é constitucionalmente reservado e se instale efetivamente como lócus da discussão e implementação de políticas públicas.
O Gráfico 11 co
ntempla as respostas dos entrevistados para dois questionamentos. O primeiro busca conhecer o grau de engajamento dos eleitores consultados ao responderem a pergunta: 10) Você já participou de reuniões dos Conselhos Municipais de sua cidade?Nesse quesito apurou-se que, do público consultado, 4,55% já participou de reuniões de mais de um CM, enquanto outros 13,64% dos respondentes admitiu ter participado de reuniões de pelo menos um CM. Observa-se ainda que, mais 13,64% dos respondentes participaram de outras atividades públicas. Contudo, a grande maioria de 68,18% dos entrevistados admite nunca ter participado de qualquer reunião de CM.
Por si só esse quadro pode levar a falsos entendimentos da realidade, vez que, poder-se-ia erroneamente concluir que existe um grande desinteresse do público consultado em participar de reuniões dos CM. Para melhor visualizar esse aspecto da questão, faz-se necessário examinar o segundo questionamento compilado no Gráfico 11.
O segundo questionamento inserido no Gráfico 11 busca conhecer o grau de disposição à participação das pessoas entrevistadas com a pergunta: 11) Você gostaria de participar de algum Conselho Municipal de sua cidade?
Como se pode verificar no referido Gráfico, nenhum dos entrevistados declinou da possibilidade de participar de algum Conselho Municipal. Observa-se, nesse caso, que 100% dos respondentes aceitaria integrar algum CM, caso fosse convidado e/ou eleito para tal.
Quando associadas, o conjunto das respostas aos quesitos 10 e 11 sinaliza que os respondentes somente não participam de reuniões dos Conselhos Municipais e nem integram os mesmos por ausência de convite para esses eventos. Sugere ainda, que o público entrevistado, embora em boa parcela alijado do processo (apenas 9,09% participam de CM), não se exime de contribuir com as políticas públicas pela via dos Conselhos Municipais de sua cidade.
Pelo contrário, infere-se das respostas aos questionamentos formulados, a necessidade de serem criados e/ou ampliados os canais de comunicação e divulgação dos conselhos, se existentes; sua função – se deliberativa, consultiva, fiscalizadora ou mobilizadora -; a composição de seus membros e nominação de seus integrantes; os canais de acesso aos conselhos e conselheiros; frequência, data, hora e local de suas reuniões; prévia divulgação da pauta dos assuntos que serão tratados em suas reuniões, assim como, a divulgação de suas deliberações; como forma de legitimar sua atuação e para que a sociedade possa deles tomar ciência e participar.
Também sinaliza que os espaços democráticos representados pelos Conselhos Municipais devem ser mais includentes, visando à ampla possibilidade de participação da população.
Do conjunto das respostas, pode-se inferir que a suposta alienação da sociedade sobre sua realidade, em princípio, não passa de um discurso vago, vez que, de fato, o cidadão não encontra no espaço público dos Conselhos Municipais, a guarida para a informação que conduza à cidadania esclarecida e seu efetivo exercício.
Obviamente, ninguém participa de algo que desconhece existir e que não se saiba para que serve; de algo que funciona em lugar incerto e não sabido, com data e hora não divulgados e com pessoas inominadas; cujos resultados ignorados deveriam merecer a preocupação do cidadão.
Por outro lado, resta saber, se o discurso acompanha a prática. Se na hora H, a sociedade não se retira de cena pelo simples fato de que “abrir a boca, gera responsabilidade”, transferindo para os outros a responsabilidade por tratar das questões do coletivo e traçar seus desígnios.
Pelo quadro levantado, é nessa vertente que se apresenta a necessidade da prestação jurisdicional de outro poder público brasileiro. O Poder Judiciário.
Contribuição jurisdicional ao espaço democrático dos Conselhos Municipais.
Cabe prestação jurisdicional sempre que as relações do Estado com a sociedade deixam lacunas e se desviam do contrato social representado pela Constituição Federal e outras Leis infraconstitucionais, notadamente quando a atuação das instituições nacionais e subnacionais descuidam das políticas que, embora públicas, não alcançam adequadamente a pessoa do cidadão, razão maior de sua existência.
A atuação do Poder Judiciário sobre as políticas públicas - embora não as crie -, visa suprir deficiências, ausências ou omissões pontuais observadas na condução administrativa e execução das políticas públicas providas pelo Estado.
Para BODNAR e CRUZ (2011), o Poder Judiciário tem a “[...] importante missão constitucional de promover o tratamento dos conflitos, sempre objetivando assegurar e harmonizar dialeticamente a fruição dos direitos fundamentais e imputar o respeito e o cumprimento dos deveres fundamentais, em especial ao Poder Público”. (p.34)
Para esses articulistas do direito, na esteira da evolução, o processo civilizatório “[...] redefine a sua relação entre a sociedade e o Estado, sendo que este passa à condição de servidor e garantidor dos interesses legítimos daquela,” apesar de que “muitas atividades estatais ainda continuam sendo prestadas como se a sociedade estivesse a serviço do Estado e não o contrário.” (p.34)
No caso dos Conselhos Municipais, a Lei apresenta algumas incongruências que resultam em hiatos na vida concreta do cidadão, vez que, esses organismos da sociedade são criados unicamente por Lei, e por sua vez essa Lei visa unicamente captar recursos públicos, em face de determinado programa de governo, resultante da implementação de determinada política pública.
Findo o governo, findo o programa, finito é o repasse de recursos, logo, o Conselho Municipal criado para essa política pública torna-se uma excrescência de um programa de governo, sofrendo solução de continuidade como se por um passe de mágica, a necessidade que aquela política pública visava atender deixasse de existir. (Às vezes essa possibilidade também ocorre).
Pouco se lhes atribuem funções outras que não aquelas que concorram para amealhar, junto a outras instancias governamentais, o repasse de verbas do erário público, tornando-os facultativos na linha do tempo e um apêndice incômodo para o poder executivo, quando poderiam ser obrigatórios, ou existirem a partir da livre escolha dos cidadãos, como um processo natural decorrente do anseio popular, devidamente previsto em Lei.
Contribuem para essa situação a conjugação de fatores como a solução de continuidade em projetos de governos locais em face da mudança de governos, tanto em nível nacional quanto em nível local. Como consequência, tem-se uma sociedade a mercê da variância e injunções políticas de governos, enquanto seus espaços democráticos e representativos, como os Conselhos Municipais, ficam condicionados ao humor dos governantes e reduzidos a quimeras da expressão cidadã.
Não é por outra razão que os Conselhos Municipais, apesar de existirem de direito, em alguns casos não se incorporam de fato a prática concreta da gestão de políticas públicas, senão para abonar o uso de recursos públicos em detrimento da ampliação dos espaços democráticos e legitimação de novos atores sociais.
Constituem-se dessa forma em um verdadeiro empobrecimento do espírito público, desperdício de energia e recursos da sociedade, que em muitos casos, merece ser socorrido e corrigido por prestação jurisdicional.
Na interpretação da prestação jurisdicional defendida por MOARES (2009, pg. 332-333, apud Bodnar e Cruz 2011), “[...] a doutrina mais atual recomenda que os juízes atuem como agentes de mudanças sociais, na qualidade de corresponsáveis pela atividade providencial do Estado, impondo-se ao Poder Judiciário o controle das omissões administrativas e da execução das políticas públicas.”(p. 34) Segundo esse autor, “[..] quanto maior o grau de vinculação da atividade administrativa, mais intenso revela-se o controle judicial, como ocorre nas hipóteses de restrições de direitos fundamentais [...]” (p.34).
Nessa vertente SÁ de FIGUEIREDO (2011) leciona que “[...] a ação de descumprimento de preceito fundamental, por exemplo, é instrumento processual idôneo para a concretização de políticas públicas previstas na Constituição que venham a ser descumpridas pelas instâncias governamentais.” (p. 30).
Na lavra de CELSO DE MELLO (RTJ 164/158-161; Relator Ministro Celso de Mello, apud Sá de Figueiredo, 2011), referindo-se a competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, colhe-se que a “[...] Carta de 1988 evidencia a dimensão política da jurisdição constitucional, não podendo esse Tribunal demitir-se do encargo de tornar efetivos os direitos sociais (direitos de segunda geração), sob pena de o Poder Público, por violação positiva ou negativa da Constituição, comprometer, de modo inaceitável, a integridade da própria ordem constitucional”. (p.30)
No que se refere à eficácia e integridade dos direitos constitucionais individuais ou coletivos, inclusive para direitos decorrentes de cláusulas revestidas de conteúdo programático, em outra passagem da lavra de CELSO DE MELLO (RTJ 175/1212-1213, Relator Ministro Celso de Mello, apud Sá de Figueiredo, 2011), dando especial enfoque ao fato de que quando os órgãos estatais competentes descumprirem os encargos político-jurídicos a eles constitucionalmente atribuídos, será possível a intervenção do Poder Judiciário, vez que “[...] o caráter programático das regras inscritas no texto da Carta Política não pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado”. (p.30)
Esse também é o caso dos Conselhos Municipais.
Costuma-se dizer que “a justiça não socorre quem dorme”, razão pela qual a sociedade precisa acordar para exercer seus direitos e deveres, buscando a prestação jurisdicional nas ausências, omissões ou questões inadequadamente resolvidas das relações do Estado com a sociedade, como forma de acalmar aos afoitos e mobilizar aos apáticos.
Pela ótica da avaliação de desempenho, considerando-se criticamente os Conselhos Municipais sob a perspectiva do desenvolvimento, observa-se uma tibieza, senão ausência ou esvaziamento desses conselhos por parte das administrações públicas, não pela carência de objeto - que em geral, é largamente justificado -, mas por desvinculação da efetividade como produto de justiça social.
Nesse sentido, em muitos casos, os Conselhos Municipais se apresentam como um produto da conveniência comercial inserida nos planos de governos de plantão, cooptados e conduzidos ao sabor de interesses diversos daqueles cujos escopos deveriam atender.
Nessa direção, CALIARI (2011) ao estabelecer uma avaliação crítica e estratégica sobre o tema “Comércio, Investimento, Financiamento e Direitos Humanos”, considera que “[...] cabe à sociedade civil gerar um novo ímpeto [...] pela justiça social e, ao fazer isso, o arcabouço dos direitos humanos, sendo juridicamente vinculante, [...] pode recuperar sua proeminência como um padrão que os governos não podem deixar de lado e como ferramenta perene de mobilização para as bases. (p.167)
Contudo, as Leis e sua aplicação também devem acompanhar a evolução da sociedade. Somos um país com inúmeros ordenamentos legais e, ao que parece, pouca observância aos seus institutos, a ponto de alguns permanecerem sem sequer terem sido observados e já merecerem revisão. O caso da limitação dos juros em 12% a.a. previstos na constituição é um deles. Passados 23 anos da promulgação da Carta Magna do Brasil, algumas normas constitucionais permanecem aguardando sua regulamentação, demonstrando uma aviltante omissão do Estado e suas instituições no trato com a sociedade.
Em outro sentido, conforme lecionam BODNAR e CRUZ (2011), “[...] constata-se também uma defasagem importante na concepção de muitos institutos jurídicos construídos no modelo de Estado Liberal Clássico. Observa-se ainda um descompasso significativo entre os avanços exigidos pelas novas demandas da sociedade e a forma e o resultado das prestações estatais, inclusive no âmbito jurisdicional.” (p.34-35)
Nessa direção, o recurso da prestação jurisdicional mostra-se necessário em múltiplos eventos, eis que as idéias como verdades provisórias - também na arena do Direito -, estarem baseadas sobre três dimensões como campo exploratório do discurso, da investigação e da prática: o direito de discordar, o direito de descobrir e o direito de duvidar. (BODNAR, 2011, informação verbal).
Por sua vez, o risco que permeia a sociedade eleva o nível de incertezas sobre as suas escolhas que, no presente, formarão os contornos desejados para a sociedade do futuro, futuro que por sua vez dará conformidade para as escolhas realizadas no presente, como reflexo do acerto ou desacerto das mesmas.
Na área pública, minimizar esse risco, passa a ser o desafio dos gestores com um mínimo de compromisso para com seus cidadãos, razão pela qual, dividir a responsabilidade pelas escolhas, torna-se não só um ato de integridade democrática, como oportuniza que diferentes atores sociais aportem por diferentes perspectivas, soluções possíveis, tanto no campo do discurso, quanto no campo da prática.
Conclusão
Com a constante confirmação pelas economias do globo do anunciado fim do welfare-state do modelo econômico capitalista, exsurge a necessidade de a sociedade rediscutir suas relações com o Estado, que por ser dela tributador e tributário deve-lhe contrapartidas sob a forma de prestação de serviços.
Os serviços prestados pelo Estado necessitam de constante acompanhamento e avaliação, para que, sempre que preciso, esses serviços possam ser realinhados aos novos contextos e demandas da própria evolução da sociedade que o Estado visa atender.
No novo cenário das relações do Estado com a sociedade, esta última avoca a si responsabilidades que antes eram atribuições exclusivas daquele. Por outro lado, ao atender a si mesma, a sociedade evoca do Estado o maior grau de efetividade dos seus serviços ao menor custo possível. Essa possível conformidade apresenta-se como requisito ao determinismo da eficiência e eficácia como produto do Estado.
Como aprofundamento necessário ao caráter fiscalizador requerido para seu mistér, a sociedade deve procurar aparelhar-se com instrumentos de acompanhamento e avaliação sobre as ações do Estado e as políticas públicas por ele implementadas, entre eles, os Conselhos Municipais.
Considerando o exercício da democracia uma prática com evolução fragmentada, as relações entre o Estado e a sociedade podem apresentar lapsos de institutos e instituições que, por ausência ou omissão do Estado, necessitarão suprimento por prestação jurisdicional.
Apesar da previsão constitucional, ainda são tímidos os movimentos da gestão pública na direção de valer-se dos Conselhos Municipais como instrumentos de legitimação e espraiamento de suas ações. Nessa vertente a Controladoria Geral da União – CGU, através do Executivo Federal convocou a 1ª. Consocial.
Como contribuição às discussões sobre o tema Conselhos Municipais, alguns requisitos podem ser delineados para o maior reconhecimento e atuação desses conselhos pela sociedade, tais como: desvinculação de sua criação unicamente por Lei, podendo também ser criados por estatuto; ter previsão orçamentária específica para inclusão de seu custeio no orçamento municipal; garantia de espaço físico e material em ambiente público com sala privativa na Câmara de Vereadores; eleição de seus membros de sorte a assegurar a participação, acesso e inclusão do cidadão comum; assegurar a comunicação, transparência e acessibilidade às reuniões dos conselhos e suas deliberações; assegurar variados canais de acesso do cidadão aos conselhos e a seus representantes; previsão institucional dos conselhos municipais na Lei Orgânica Municipal; ampla divulgação dos conselhos existentes assim como, o cronograma de local, hora e data de suas reuniões.
Diante desse quadro, torna-se imperativa reflexão da sociedade sobre seus próprios problemas, reflexão que não pode ser apenas uma escolha, ou ausência de escolha, dela sobre si mesma, nem decorrer de estruturações maniqueístas e despóticas das elites dominantes. Tampouco resultar em fragmentação do Estado de Direito.
Para que se possa avançar no atendimento das atuais demandas sociais, é necessária a adequada instrumentalização da sociedade com vistas ao aperfeiçoamento da gestão pública e da condução das políticas públicas, posto que, em face da evolução do processo civilizatório, nas suas relações com o Estado a sociedade está a requerer muito mais do que “pão e circo”!
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