Estado, sociedade e políticas públicas

Por: Charles Donald Zink

Este trabalho apresenta uma síntese das discussões em torno do tema “Estado contemporâneo e seus desafios, formulação de políticas públicas, gestão pública brasileira e a agenda de reformas” apresentadas em sala de aula, apoiada em anotações e textos discutidos com os mestrandos da disciplina “Estado, sociedade e políticas públicas”, e outras bibliografias relacionadas.

Para melhor compreender os desafios de Estado contemporâneo, faz-se necessário considerar as relações do Estado com a sociedade em diferentes momentos da história da humanidade.

As relações do Estado com a sociedade no período denominado de Idade Moderna, por exemplo, concentrou sua atuação sobre uma sociedade de classes e partidos políticos que as representavam, permeada pelo pragmatismo científico simbolizado pela Era do Conhecimento (RAMOS, 2011, informação verbal).

O confronto entre o Estado liberal e o Estado socialista resultou no Estado promotor do welfare-state do capitalismo e superado pelo neoliberalismo nos anos 70-80 (RAMOS, 2011, informação verbal).

Ao abordar essa questão, Bresser Pereira (2006) comenta que “na década de 80, logo após a eclosão da crise de endividamento internacional, o tema que prendeu a atenção de políticos e formuladores de políticas públicas em todo mundo foi o ajuste estrutural (...)” (p.21). Segundo o mesmo autor, esse ajuste estrutural representava “(...) em termos mais analíticos, o ajuste fiscal e as reforma orientadas para o mercado" (p.21).

Assim como a ruptura da Idade Média para a Idade Moderna foi marcada pela quebra de referências entre razão e fé, a ruptura para a pós-modernidade implicou na quebra das referências da Idade Moderna, entre elas, a de que o Estado a tudo e a todos provê como promotor do bem-estar social. Essa referência acabou sublimada a partir de 1974 com a primeira crise do petróleo, desencadeando na crise do welfare-state e com ela, na crise do Estado. Como conseqüência tem-se a quebra do paradigma de que a ciência seria a solução para todos os problemas da humanidade, abalando as certezas da humanidade em relação ao conhecimento até então produzido (RAMOS, 2011, informação verbal).

Vasconcelos (2010), ao defender o pensamento sistêmico como novo paradigma metodológico para o estudo dos fenômenos sociais e construção da ciência, citando autores como Monod, Rifkin, Russell, Maturana, argumenta que “tem-se falado muito sobre as crises vividas hoje pela sociedade contemporânea, muitas vezes associando-as ao fato de a sociedade ter adotado a ciência como base de sua organização” (p.18).

A sociedade pós-moderna, exsurge como resultado de um mundo mais globalizado como efeito de economias nacionais mais interdependentes em face da disponibilização e otimização global dos fatores de produção e fruto das radicais transformações promovidas pela comunicação instantânea, simbolizada pela Era da Informação (RAMOS, 2011, informação verbal).

Para Bresser Pereira (2006), apesar de o ajuste estrutural seguir figurando como principal objetivo, a ênfase dos policy-makers “nos anos 90(...) deslocou-se para a reforma do Estado, particularmente para a reforma administrativa. A questão central hoje é como reconstruir o Estado – como redefinir um novo Estado em um mundo globalizado” (p.21).

A atual crise do Estado contemporâneo expõe a dificuldade de perceber e atender a pluralidade das atuais demandas da sociedade, evidenciando a necessidade de reformas. Nessa direção colhe-se de Bresser Pereira e Grau (1999, prólogo) que, "A reforma do Estado, processo reclamado por múltiplos setores, tem também múltiplas conotações. [...] paulatinamente, alcançam-se alguns consensos básicos. [...] nas novas condições históricas, o Estado necessita renovar sua própria institucionalidade para poder servir melhor ao deslanche da sociedade e, em última instância, ao desenvolvimento sócio-econômico. [...] para tais fins, é preciso não só que o aparato do Estado se torne realmente público, mas também que o espaço do público não se esgote no estatal."

No Brasil, a partir da Constituição de 1988, consolida-se o entendimento de que as políticas públicas não sejam responsabilidade exclusiva do Estado. Outros atores qualificados, provindos da sociedade e do Estado, passam a edificar as políticas públicas e a agir como policy-makers, participando da agenda política (RAMOS, 2011, informação verbal).

Preenchendo o vácuo deixado pelo período do regime militar (1964 a 1985), aflora - como conquista da sociedade na chama da Constituição Cidadã de 1988 -, o processo de redemocratização do Brasil, admitindo e adotando novas institucionalidades para suprir as carências deixadas pelo Estado e as lacunas existentes no Estado, em face da percepção social de um esvaziamento político das instituições tradicionais da esfera pública (RAMOS, 2011, informação verbal).

A concepção dialógica de gestão abre espaços para o debate do novo não-institucional político, onde forças emergentes convoladas em sociedade civil organizada representam-na sob a forma de sindicatos, fóruns, OSCIPS, OS, ONGS, entre outras. Essas forças resgatam o sentido da cidadania e a contextualizam para a construção de um novo cenário institucional - tanto pela percepção e análise de novas institucionalidades, quanto pela formulação de novos valores, a exemplo da accountability e políticos gestores. Esse artifício, percebido, concebido e implementado pelo Estado e a sociedade, encaminha-se como processo de descentralização das instituições do Estado, onde as concepções de esquerda (modelo participativo) ou de direita (modelo tecnocrático tradicional) tendem a perder espaço para ideais que considerem uma mescla de ambos (RAMOS, 2011, informação verbal).

No entanto, apesar dos avanços que já se verificam, o maior desafio do Estado contemporâneo ainda consiste em superar a retórica da perspectiva romântica da gestão participativa e passar a atuar de forma mais consistente em modelagens de gestão que oportunizem acesso e considerem valores dos mais amplos segmentos da sociedade (RAMOS, 2011, informação verbal).

De toda forma, a conjugação dos interesses da sociedade acaba refletida no Estado sob a forma de políticas públicas, que em última análise, correspondem ao conjunto de regramentos da vida em sociedade e buscam atender aos anseios da mesma.

Nesse diapasão, a formulação das políticas públicas segue uma lógica de construção a partir de eventos que lhe dão causa, e para as quais se consideram diferentes propostas de concepção e canais de implantação, em face da diversidade e influências dos atores sociais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo Estado. (p.21-38) In BREBRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (orgs). Reforma do Estado e administração pública gerencial. 7ª. ed. – Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2006.


BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill (orgs.). O público não-estatal na reforma do Estado (coletânea). Rio de Janeiro, 1999. Disponível em: , acesso em 25 abril 2011. (prólogo).

RAMOS, Flavio. Estado, sociedade e políticas públicas. Itajaí: Aula Expositiva e Debates, 2011.

VASCONCELLOS, Maria José Esteves de. Pensamento Sistêmico: o novo paradigma da ciência. 9ª. ed. – Campinas: Ed. Papírus, 2010.

Análise Institucional dos Partidos Políticos no Presidencialismo de Coalizão

Por: Charles Donald Zink

Este trabalho apresenta uma síntese do ponto de vista histórico do poder político, a natureza, origem e a dinâmica das instituições políticas e de governo, apresentadas em sala de aula, apoiado em anotações e textos discutidos com os mestrandos da disciplina Aspecto sócio-políticos das Relações entre o Executivo e o Legislativo no Brasil, e outras bibliografias relacionadas.

Ao longo do processo de desenvolvimento da vida em sociedade, desde as mais antigas civilizações até os tempos atuais, a composição do tecido social desenvolveu um intrincado sistema de relações, que no seu conjunto e a seu tempo, visou e visa atender aos ilimitados interesses do ser humano em sociedade, permeado por expressões de poder ao qual denominou-se de regime político, como uma expressão do regime de poder, manifestado sob as formas de: coerção, consenso ou poder político.

O poder, exercido e consolidado na trajetória da história da humanidade pelas diferentes expressões de organização da sociedade, ensejou o pressuposto básico do regime de comunhão de bens, denominado politéia, alcunha empregada por Aristóteles para designar a comunidade política orientada para o bem comum.

Sob a ótica da quantidade, a experimentação social que deu sentido às diferentes manifestações de poder, concebeu ciclos de heteronomia, representando a igualdade e liberdade relativa dos indivíduos, pautados pela monarquia, oligarquia, poliarquia, e contrapondo-se a estes a anarquia, como um ciclo que representa a autonomia, como expressão da igualdade e liberdade absoluta dos indivíduos.

Pelo lado qualitativo do poder exercido pelos governantes, consignou-se: a plutocracia, como um governo pautado pela riqueza; a aristocracia, como um governo dos mais dotados; a meritocracia, governo do mérito; a burocracia, governo de hierarquia e divisão de responsabilidades; a democracia, como governo dos cidadãos, exercido por meio de representação direta ou indireta.

Da conjugação do poder pela ótica da quantidade e qualidade, origina-se o conceito de res publicae (coisa pública) ou rex publicae, derivando no conceito de república, expressão que incorpora a noção de soberania ou bem soberano com fundamento no bem comum. Seu oposto representa o res private.

Consideradas em suas formas puras, as manifestações antagônicas ao poder tido como “do bem”, porquanto não atendam ao bem comum, apresentam-se como uma corruptela e degeneração do mesmo, em face do seu encaminhamento para o interesse pessoal do governante, opondo-se à realeza, a tirania; à aristocracia, a oligarquia; à democracia, a octocracia .

Na linha do tempo, entre os séculos V a XV, período do obscurantismo, a expressão do poder vigente ficou conhecida como a Teoria das duas espadas, como uma sobreposição natural do poder espiritual concebido a partir do “Plenitudo Potestatis”, representado pelo poder de Deus concedido ao Papa; convolada numa instituição política que adotou a distinção romana entre “autorictas” (Papa) em contraposição ao poder temporal representado pelo monarca denominado “potestas”.

Seguindo-se a esse período, a partir do século XI surgem movimentos que contestam a Teoria das duas espadas, adotado pelo racionalismo humanista, onde a razão é a equivalente da iluminação, eclodindo no renascimento político, comercial e cultural conhecido por Iluminismo. Esses movimentos derivam no questionamento à monarquia e na Tese da sociedade política como razão do Estado. No séc.XIV, divulga-se postumamente a obra de La Boétie, “Discurso sobre a servidão voluntária”, conhecido como o mais vibrante hino à liberdade já escrito. Posteriormente, Maquiavel, no séc.XVI , com a publicação póstuma de “O príncipe”, também apresenta seus questionamentos sobre a monarquia vigente. De forma adjacente, entre outras, conceberam-se as teses monarcomanas que versavam sobre o controle do poder monárquico, tais como: as de Puffendorf, com o Direito das gentes, como um direito natural; as de Arthusius, que diferencia a sociedade civil, a sociedade política e a sociedade eclesiástica e versa sobre o consociatio, o disociatio e o asociatio; as de Jean Bodin, que discute a soberania; as de Grotius, que aborda o Direito da paz, da guerra, enfocando o Estado Nacional.

Nos séculos XVII, XVIII e XIX, rediscute-se o enfoque dado por Maquiavel sobre a secularização do poder e a razão do Estado, o Estado laico com a separação entre poder político e poder religioso. Desse contexto derivam as Teorias do Contrato ou contratualismo clássico, que aborda as teorias do contrato do poder soberano através da idéia do pacto constituinte, confrontando o Estado de natureza e o Estado de sociedade. Tem-se, ainda, a contribuição do Hobbes que discute o pacto de coerção e define “corpo político”. Sua obra mais conhecida é “O Leviatã”.
Esse período também é marcado por ciclos de revoluções burguesas, tais como: 1688, revolução gloriosa (Inglaterra); 1789, revolução francesa (França), conhecida como a Queda da Bastilha e, 1750, revolução industrial, iniciada na Inglaterra no séc. XVIII e expandindo-se para o mundo no séc.XIX.

Entre outros colaboradores, que também integram essa época, encontra-se: em John Locke, a discussão sobre o liberalismo político, direito natural e propriedade como elementos de um estado de confiança e pacto constitucional; em Jean-Jacques Rousseau, a contribuição com o contrato social e a teoria do bom selvagem; abordando, ainda, a soberania popular e o pacto consensual que vai moldar a democracia atual; e em Montesquieu, a abordagem das teorias de controle do poder soberano e o estado de três poderes (teoria da separação dos poderes).

Imbricados sobre o tecido social e o poder político, encontram-se o poder econômico e o poder cultural, poderes que permeiam e acompanham as relações sociais desde os tempos antigos até as sociedades contemporâneas.

Seguem-se a essas considerações, diferentes experimentações de poder político no mundo contemporâneo, que em seu viés democrático, tem por pressupostos históricos de sua dinâmica: a participação efetiva, sob a forma de livre associação; a igualdade de voto, focada na ampliação de oportunidades dos diferentes segmentos da sociedade; o entendimento esclarecido, visando ao processo de escolha consciente; o controle do programa de planejamento, como forma de decisão que melhor representa o interesse coletivo. Sustenta-se na percepção da democracia representativa como base da sociedade moderna, cenário em que o poder do capitalismo de mercado é enfrentado de forma permanente, limitando e modificando-se mutuamente.

A adoção de diferentes modelos de democracia visando à divisão do poder, ora centralizador, ora descentralizador, ocupou espaço da agenda do poder político e econômico desembocando no Federalismo que [...] “pode ser considerado como arranjo institucional, isto é, o conjunto de leis, normas e práticas que definem como um estado federal é governado” [...], e na Teoria das Coalizões, vez que, [...] “nos sistemas parlamentaristas de governo, os gabinetes tem de formar coalizões de maneira a desfrutarem da confiança de uma maioria parlamentar”. (GUERINI, 2010).
Por sua vez, as diferentes formas de coalizão, alcançam efeitos diversos nas relações institucionais, tais como:
"[...] Coalizões minimamente vitoriosas (ampliação do poder); Coalizões de Tamanho Mínimo (maximização do poder); Coalizões com o menor número de partidos (Proposição da Barganha); Coalizões de amplitude mínima (preferências programáticas); Coalizões minimamente vitoriosas e ideologicamente conexas (adjacência na escala partidária); Coalizão programática viáveis (concentração sobre preferências partidárias)". (GUERINI, 2010).

Reflexionando o caso brasileiro, em razão da extensão territorial do país e necessidades administrativas, nos sucessivos governos desde os tempos coloniais e as capitanias hereditárias do Brasil Império até os dias atuais, recorreu-se a descentralização administrativa e política como forma de controle político sobre o território, com o federalismo sendo reivindicado com a proclamação da República, em 1889.

As várias disputas pelo poder político e administrativo do país, em suas diferentes fases republicanas, ora centralizou, ora descentralizou o poder político como forma de atender aos diferentes interesses políticos e econômicos vigentes em cada fase, afetando em maior ou menor grau a representatividade da população e a competitividade dos partidos políticos existentes em cada época, resultando em sua fase mais recente, (pós constituição de 1988) [...] “num processo desorganizado de descentralização no qual, estados e municípios, atuaram como agentes “predadores” de um governo federal enfraquecido”. (GUERINI, 2010).

Segundo Abranches (1988 - apud GUERINI, 2010), “Para governar, presidentes, governadores e prefeitos precisam formar amplas alianças partidárias, configurando o que chamamos de presidencialismo de coalizão.”

A discussão atual sobre essa temática demonstra que o presidencialismo de coalizão não é um modelo perfeito e acabado.

Estudos realizados nesse sentido dão conta de que a corrupção e degeneração geralmente observada nos modelos de poder representativo, em face da maneira como o poder executivo se relaciona com o poder legislativo, não é um privilégio unicamente do Brasil.
Nesse sentido, os estudos de Thelen e Steinmo, 1992; DiMaggio e Powell, 1991, apud Lima Jr.(1999), avaliando um contexto global, consideram que,
"[...] há um razoável descontentamento com paradigmas analíticos convencionais, o que se materializa claramente na postulação, por exemplo, do neo-institucionalismo, quando este se apresenta simultaneamente, não só como tentativa de superação dos paradigmas anteriores, mas também como sendo deles tributário[...], alterando a ordem político-econômica mundial [...] e a capacidade autônoma dos Estados nacionais para elaborar e implementar políticas econômicas e sociais,[...] em face da globalização dos mercados e dos processos de integração econômica".

Como reflexos dessas questões, as avaliações sobre os sistemas políticos da Nova Zelândia, Itália, Japão e México, realizadas por Lima Jr. (1999) demonstraram que esses países passaram por processos de aperfeiçoamento de suas instituições de representatividade política, em decorrência da [...] “insatisfação com suas instituições representativas, em maior ou menor grau”.

Concluí-se dos estudos de Lima Jr., que sistemas fortemente marcados pela corrupção encontram dificuldades para desarticular, orientar e aperfeiçoar democraticamente as instituições existentes, comprometendo sobremaneira a representatividade dos diferentes segmentos da sociedade.

Seguindo-se o enfoque do presidencialismo de coalizão e suas mazelas, encontra-se nos estudos de Pereira e Mueller (2003, p.735) arrazoado que considera que no Brasil "[...] o arcabouço institucional do sistema político fornece incentivos desfavoráveis à governabilidade democrática”, eis que, em razão das diferentes arenas em que se disputa o poder político criar, por si só, um equilíbrio dosado pelo executivo e aceito no legislativo pelo efeito pork barrel . Assim, na conclusão desses autores, o "[...] padrão partidário de comportamento parlamentar está estreitamente associado a três elementos institucionais básicos: aos poderes legislativos assegurados constitucionalmente ao presidente; à centralização do processo decisório dentro da Câmara; e principalmente à centralização da distribuição de recursos orçamentários controlados pelo executivo, recursos esses utilizados pelos parlamentares nas suas respectivas arenas eleitorais para maximizar suas chances e estratégias de sobrevivência política. [...] Portanto, sustentamos que é perfeitamente possível a coexistência do comportamento partidário dentro do Congresso e do comportamento pessoal na esfera eleitoral, principalmente por meio de políticas locais do tipo pork barrel". (PEREIRA; MUELLER, 2003, P. 764-765)

Corroboram essa visão, os estudos realizados por Pereira e Rennó (2001), ao analisar as determinantes da reeleição para o cargo de deputado federal nas eleições de 1998 no Brasil, focando os fatores que aumentam as probabilidades de reeleição. Em linhas gerais, os principais determinantes apresentados no estudo, são os relacionados à “[...] ambigüidade da relação representante/eleitor permite que os primeiros ajam com discricionariedade (liberação de recursos que beneficiem as bases eleitorais)[...] altos custos da campanha em face da competição dos membros e tibieza dos partidos concentram votos em municípios adjacentes (menor vulnerabilidade eleitoral)”.(PEREIRA; RENNÓ, 2001).

Essa visão é criticada por Ames (1995a; 1995b apud PEREIRA; RENNÓ, 2001), que considera como determinante a “[...] vinculação do desempenho ao orçamento federal”.
Samuels (2000, apud PEREIRA; RENNO, 2001) contrapõem-se ao entendimento de Ames, por considerar o "[...] índice de renovação em função da busca por postos mais altos (ambição progressiva leva a maiores gastos na campanha). [...] Financiamento da campanha é que faz a diferença. [...] Candidatos à reeleição gastam para evitar o crescimento da oposição”.
Pereira e Rennó (2001), concluem que "[...] a distribuição de benefícios locais proporciona muito mais retornos eleitorais do que as atividades legislativas dentro da Câmara ou as posições de voto assumidas em relação a uma determinada política”.

Em outro estudo sobre as reeleições de 1998 e 2002, no Brasil, Pereira e Rennó (2007, p.682) demonstram que as "[...] evidências apresentadas mostram que a capacidade do executivo de influenciar eleições legislativas varia e depende [...] das características particulares das eleições presidenciais [...] a conexão eleitoral é condicionada pelo executivo [...] varia de acordo com características do presidente.”
Concluem os autores que “na ausência de um presidente popular, prevalece a competitividade das eleições legislativas para a reeleição de parlamentares.” (2007,p.682).

Analisando as alterações introduzidas pela Constituição de 1988, Limongi e Figueiredo (1998), asseveram que a mesma alterou de forma radical as bases institucionais do sistema político nacional (p.82), pela ampliação dos poderes legislativos do presidente da República, com vistas a garantir a preponderância legislativa do Executivo e maior presteza à consideração de suas propostas legislativas (p.82), e pela ampliação da concentração dos recursos legislativos à disposição das lideranças partidárias para comandar suas bancadas (p.82).
Como resultantes de diversos estudos desses pesquisadores, os mesmos "[...] questionam as conclusões e inferências encontradas na literatura comparada e nacional acerca do funcionamento do sistema político brasileiro. Não encontramos indisciplina partidária nem tampouco um Congresso (CN) que agisse como um veto player institucional. Os dados mostram, isto sim, forte e marcante preponderância do Executivo sobre um Congresso que se dispõe a cooperar e vota de maneira disciplinada" (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1998, p. 82).

Esses indicativos ressaltam um aspecto bastante singular do presidencialismo de coalizão brasileiro, qual seja o de que este segue sua própria agenda e lógica institucional, de forma a cooptar o maior numero de deputados simpáticos aos interesses do executivo em troca de benesses, preterindo os interesses nacionais aos fins eleitorais, com altos custos para os cofres públicos e com implicações diretas sobre o sistema orçamentário da União, Estados e municípios, representando uma pseudolegitimidade da vontade popular.

Depreende-se de toda a discussão sobre a temática proposta em sala de aula, que a modulagem do poder político no Brasil ainda se encontra numa fase muito patronal e que suas instituições políticas têm muito que aperfeiçoar e avançar em questões como legitimidade e representação dos interesses da população votante. Somente pela cidadania esclarecida é que se poderá alcançar a clivagem necessária para uma melhor representação política e adequada divisão do poder.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

GUERINI, Eduardo. Aspectos sócio-políticos das redações entre Executivo e Legislativo no Brasil. Itajaí: Aula Expositiva e Debates, 2010.

LIMA JR., Olavo Brasil de. Reformas de sistemas eleitorais: mudanças, contextos e conseqüências. Dados [online]. 1999, vol.42, n.1, pp. 17-61. ISSN 0011-5258. doi: 10.1590/S0011-52581999000100004.

LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão. Lua Nova [online]. 1998, n.44, pp. 81-106. ISSN 0103-7331. doi: 10.1590/S0102-64451998000200005.

PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexão eleitoral no Brasil. Dados [online]. 2003, vol.46, n.4, pp. 735-771. ISSN 0011-5258. doi: 10.1590/S0011-52582003000400004.

PEREIRA, Carlos; RENNO, Lucio. O que é que o reeleito tem? Dinâmicas político-institucionais locais e nacionais nas eleições de 1998 para a Câmara dos Deputados. Dados [online]. 2001, vol.44, n.2, pp. 133-172. ISSN 0011-5258. doi: 10.1590/S0011-52582001000200004.

______.O que é que o reeleito tem? O retorno: o esboço de uma teoria da reeleição no Brasil. Rev.Econ.Polit.[online]. 2007, vol.27, n.4 (108), pp. 664-683. ISSN 0101-3157. doi: 10.1590/S0101-31572007000400010.